II GSK 3340/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3861/14 w sprawie ze skargi T. O. na postanowienie Komendanta Stołecznej Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej wydania licencji detektywa oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt. VI SA/Wa 3861/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. O. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej wydania licencji detektywa. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. W dniu 30 kwietnia 2014 r. skarżący T. O. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o wydanie licencji detektywa. Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Komendant Stołeczny Policji wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z wnioskiem o sporządzenie opinii o skarżącym w związku z ubieganiem się przez niego o wydanie licencji detektywa. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] – działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 273 ze zm.; dalej ustawa o usługach detektywistycznych) w związku z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydał negatywną opinię o skarżącym T. O. Uzasadniając swoje negatywne stanowisko Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] powołał się na fakt, iż skarżący był wielokrotnie notowany przez Policję oraz kilkukrotnie były mu stawiane zarzuty karne. Ponadto, organ I instancji stwierdził, iż opiniowany był poszukiwany na podstawie listu gończego, a także wskazał, iż w przeszłości był on również tymczasowo aresztowany. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Stołeczny Policji uchylił w całości sporne postanowienie Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę wydania opinii do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] - powołując się na unormowania zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych oraz w art. 106 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydał negatywną opinię o skarżącym T. O. Uzasadniając swoje negatywne stanowisko Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] powołał się na fakt, iż przeciwko skarżącemu toczą się postępowania karne przed Sądami Rejonowymi. Ponadto, Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] wskazał, iż skarżący nie daje należytej rękojmi do uzyskania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] sierpnia 2014r, wydane w przedmiocie negatywnej opinii o skarżącym T.O. w związku z ubieganiem się przez skarżącego o wydanie licencji detektywa. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Stołeczny Policji, podniósł, iż z akt sprawy wynika, iż wobec skarżącego T. O. toczą się postępowania karne zarówno przed Sądem Rejonowym w Ł. (sprawa sygn. akt [...]), jak również przed Sądem Rejonowym L. (sprawa sygn. akt. [...]). Komendant Stołeczny Policji uznał, że zarzuty, jakie przedstawione zostały skarżącemu, a które stanowiły podstawę dla skierowanego do Sądu aktu oskarżenia, stanowią powód, uznania, że skarżący nie daje gwarancji wykonywania zawodu detektywa będzie wykonywał zgodnie z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe okoliczności stanowią wystarczający argument do utrzymania w mocy spornej opinii zawierającej stanowisko Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...]. Skarżący T. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 19 maja 2015 r. obecny na rozprawie skarżący zarzucił, że w aktach administracyjnych sprawy brakuje dokumentów, z których wynikałoby, że skarżący był wielokrotnie notowany przez Policję, a także, że były mu wielokrotnie stawiane zarzuty karne oraz że był poszukiwany listami gończymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy Policji obu instancji nie naruszyły zarówno przepisów ustawy o usługach detektywistycznych, w tym przede wszystkim art. 29 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, jak również przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopuściły się także jakiejkolwiek obrazy przepisu art. 106 k.p.a. Sąd I instancji uznał, iż organy Policji obu instancji, wydając sporne postanowienia, nie dopuściły się naruszenia przepisów Konstytucji RP, w tym w szczególności powołanego przez stronę skarżącą art. 42 ust. 3 Konstytucji RP i wyrażonej w tym przepisie zasady domniemania niewinności. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż na podstawie ustaleń zarówno Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...], jak również późniejszych ustaleń organu odwoławczego, stwierdzono, że wobec skarżącego T. O. toczyły się postępowania karne zarówno przed Sądem Rejonowym w Ł. (sprawa sygn. akt [...] objęta aktem oskarżenia zarzucającego skarżącemu T. O. popełnienie czynu zabronionego z art. 284 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny; Dz. U. z 2016 r., poz. 1137 ze zm.; dalej k.k.), jak również przed Sądem Rejonowym L. (sprawa sygn. akt. [...] objęta aktem oskarżenia zarzucającego skarżącemu popełnienie czynów zabronionych z art. 234 k.k. oraz art. 233 § 1 k.k.). Z ustaleń tych wynikało jednocześnie, iż wspomniane wyżej postępowania karne nie zakończyły się jeszcze wówczas wydaniem prawomocnych wyroków sądowych. Sąd I instancji uznał, iż organy Policji obu instancji miały pełne podstawy, aby - kierując się interesem społecznym - wskazać w uzasadnieniu spornych postanowień, iż rodzaj i okoliczności zarzucanych skarżącemu czynów zabronionych, o popełnienie których został on oskarżony przed sądami karnymi, świadczy o tym, iż skarżący nie daje należytej rękojmi do uzyskania licencji detektywa. Sąd I instancji uznał, że wskazane przez organy Policji zarzuty przedstawione skarżącemu T. O. mogły stanowić podstawę do tego, aby organy utraciły zaufanie, że skarżący będzie wykonywał zawód detektywa zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu I instancji, należało przyjąć, iż organy prawidłowo zastosowały powołane przepisy ustawy o usługach detektywistycznych, gdyż za wydaniem negatywnej opinii o skarżącym, jako osobie starającej się o wydanie licencji detektywa, niewątpliwie przemawiał w tej sprawie interes społeczny. Zdaniem WSA, poczynione przez organy ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego rzekomego naruszenia przez organy Policji konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, Sąd I instancji podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02, OTK-A 2003/9/103, wskazał, że w świetle ustawy o ochronie osób i mienia pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw i z tego punktu widzenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. W ocenie Sądu I instancji, należało przyjąć, iż Komendant Stołeczny Policji, wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2014 r. prawidłowo zastosował powołany przepis ustawy o usługach detektywistycznych. Zdaniem WSA, nie zmienia tej oceny Sądu I instancji przywołany przez skarżącego na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. fakt uniewinnienia skarżącego przez Sąd Rejonowy w Ł. (vide: złożona na rozprawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 3860/14 kopia nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 4 marca 2015 r., wydanego w sprawie sygn. akt [...]), albowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że sprawa sądowa prowadzona pod sygn. akt [...], zainicjowana aktem oskarżenia skierowanym przeciwko skarżącemu, toczyła się w dacie wydania w sprawie przez organy Policji obu spornych postanowień. Zdaniem Sądu I instancji, należało w tej sytuacji uznać, iż poczynione przez organy Policji ustalenia wynikały z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez nie ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. W ocenie WSA, organy administracji publicznej, wydając oba zaskarżone postanowienia, ustosunkowały się w sposób wszechstronny do wszystkich istotnych argumentów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania. Ponadto, organy wykazały precyzyjnie w uzasadnieniu owych postanowień, dlaczego wydały negatywną opinię o skarżącym, a w szczególności uzasadniły, dlaczego – wbrew zastrzeżeniom strony skarżącej – oparły się przede wszystkim na okolicznościach związanych z faktem toczących się przeciwko skarżącemu postępowań karnych. W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że przeprowadzoną przez organy ocenę materiału dowodowego należy w tej sytuacji uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. O., domagając się w niej uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 1 § 1 p.p.s.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie postanowień organów obu instancji, pomimo że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i tym samym uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie przekroczył zasad uznania administracyjnego. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach wskazanej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie postanowienia organów obu instancji, pomimo że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i tym samym uznanie, że w rozpoznawanej sprawie organ nie przekroczył zasady uznania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł skutecznie podważyć kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przystępując do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Tak więc w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, o czym była już wyżej mowa, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym podkreślić należy, że art. 1 p.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci pragarfu, a z jego treści wynika, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Wskazany wyżej przepis określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może być naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 14.03.2012 r. sygn. akt II GSK 121/11 niepublikowany). W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazuje także na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze szczegółowo wymienionymi w petitum skargi kasacyjnej, przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. w istocie odnoszą się do obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Oznacza to, że kasator w istocie stara się podważyć sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz jego ocenę. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenie prawa procesowego podniosła więc zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewłaściwym i nierzetelnym przeprowadzeniu postępowanie dowodowego i w konsekwencji wydanie opinii z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby jej autor wskazał okoliczności uzasadniające takie stanowisko. W tym stanie rzeczy przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. Natomiast przepisy art. 9 i art. 11 k.p.a. odnoszą się do zasady informowania stron i uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz do tzw. zasady przekonywania, a więc wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wreszcie przepis art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na składniki decyzji administracyjnej nakazuje, aby uzasadnienie decyzji zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nie uchybiły powyższym zasadom. Zauważyć trzeba, że ustawa nie zawiera szczegółowych regulacji co do zakresu i przedmiotu opinii odwołując się jedynie do "aktualnie posiadanych informacji". W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do wydania wobec skarżącego negatywnej opinii w ramach postępowania o wydanie licencji detektywa. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 29 ust.1 pkt 8 ustawy o usługach detektywistycznych, o wydanie licencji może ubiegać się osoba, która posiada pozytywną opinię komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych informacji przez Policję. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że z akt sprawy wynika, iż wobec skarżącego zostały wszczęte postępowania karne przed Sądem Rejonowym w Ł. (sprawa o sygnaturze akt [...] – akt oskarżenia zarzucający skarżącemu popełnienie czynu zabronionego z art. 284 § 2 k.k.), jak również przed Sądem Rejonowym L. (sprawa o sygnaturze akt [...] – akt oskarżenia zarzucający skarżącemu popełnienie czynów zabronionych z art. 234 k.k. i z art. 233 k.k.). Wskazane wyżej postępowania karne w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia były w toku i nie zakończyły się wydaniem prawomocnych wyroków. W tym miejscu należy podkreślić, że opinia, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie prawa wydawana jest na podstawie aktualnie posiadanych informacji, a więc informacji aktualnych na datę wydania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, poddany ocenie w dacie sporządzania opinii, dawał podstawy do sporządzenia negatywnej opinii o kandydacie do wykonywania zawodu detektywa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że dokonana przez organy Policji ocena materiału dowodowego została dokonana z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nie nosiła cech dowolności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.