II OSK 2104/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 330/15 w sprawie ze skargi T. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej gazowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od T.Ł.na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 330/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi T. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej gazowej, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2014 r., w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; w pkt 3. zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Śląski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] listopada 2014 r. Nr [...] cofnął T. Ł. pozwolenie na broń palną gazową, z kolei decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Komendant Główny Policji rozpoznając wniesione odwołanie utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W motywach swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż T. Ł. ubiegając się w 1998 r. o pozwolenie na zakup pistoletu gazowego marki Colt nie powiadomił organów Policji o fakcie utraty uprzednio posiadanej broni gazowej marki Mauser K 50, której nie wykreślono z legitymacji posiadacza broni. Organ odmówił wiarygodności twierdzeniom strony, odnośnie do zawiadomienia o utracie broni pracownika WPA Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach. Powyższy wniosek organ wywiódł z faktu, że strona prosząc w 1998 r. o pozwolenie na zakup pistoletu gazowego marki Colt, powołała się na fakt posiadania już pozwolenia na rewolwer gazowy, a także z faktu, że utracony rewolwer nie został wykreślony z legitymacji posiadacza broni, zaś dopisano do niej kolejną jednostkę, tj. pistolet gazowy marki Colt. Wobec powyższych ustaleń wskazano, że w myśl art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o broni i amunicji organ był zobowiązany do cofnięcia stronie pozwolenia na broń palną gazową, nie podzielono zaś twierdzeń organu pierwszoinstancyjnego jakoby podstawą do wydania rozstrzygnięcia winien być też fakt nienależytego przechowywania broni przez stronę. Jak bowiem wyjaśnił Komendant Główny Policji, strona ostatecznie wycofała się z twierdzeń, że do utraty broni doszło w wyniku włamania do samochodu, w którym miała ją zostawić. Od powyższej decyzji skargę do WSA w Warszawie wywiódł T. Ł. Podtrzymał swoje twierdzenia jakie zawarł w odwołaniu, że o utracie broni zawiadomił niezwłocznie, telefonicznie, pracownika "zbrojeniówki" Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach p. O. Wyjaśnił również, że nie dopełnił obowiązku wykreślenia utraconej jednostki broni z legitymacji posiadacza broni, gdyż pełnił służbę w Policji w odległości 50 km od Katowic i z powodu nawału pracy odkładał tę czynność, aż o niej zapomniał. Również z uwagi na nawał pracy zawodowej nie załatwiał osobiście wpisania do legitymacji kolejnej jednostki broni, a sprawę tę załatwił w jego imieniu kolega. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że organ ustalając stan faktyczny sprawy, uchybił zasadom prowadzenia postępowania dowodowego. Oparł się bowiem jedynie na poszlakach, pomijając podnoszony przez stronę fakt telefonicznego powiadomienia pracownika WPA KWP w Katowicach – p. O. Wobec takich twierdzeń strony, prawidłową reakcją organu powinno być podjęcie kroków, w celu przeprowadzenia dowodu bezpośredniego w postaci przesłuchania w charakterze świadka p. O. W świetle podnoszonych przez stronę okoliczności była to bowiem osoba, która powinna posiadać pełną wiedzę na temat kluczowych dla sprawy faktów. Zeznania tego świadka mogłyby więc doprowadzić do wyjaśnienia spornych kwestii. W ocenie sądu I instancji z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika jednak to, czy organ w ogóle podjął próbę przeprowadzenia powyższego dowodu. To zaś świadczy o tym, że opieranie się przez organ na poszlakach przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, było przedwczesne. W konkluzji stwierdzono, że skarżona decyzja narusza prawo, co w konsekwencji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa) nakazywało orzec jak w sentencji w pkt. 1 wyroku. Sąd wojewódzki wskazał ponadto, że ponownie rozpoznając sprawę "organ będzie zobligowany do tego, aby uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ustalić w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, co dopiero umożliwi organowi ocenę merytoryczną sprawy". Skargą kasacyjną organu zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono ww. wyrokowi: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa, które w ocenie sądu I instancji zostały naruszone przez organy Policji, przez co organ pozbawiony został istotnych informacji o motywach rozstrzygnięcia sądu I instancji, a formułując z ostrożności procesowej podstawę skargi kasacyjnej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, stanowiący podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia, zmuszony był "domyślać się", które przepisy postępowania administracyjnego zdaniem sądu zostały naruszone, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że organ ustalając stan faktyczny sprawy uchybił zasadom prowadzenia postępowania dowodowego, oparł się bowiem jedynie na poszlakach, pomijając podnoszony przez stronę fakt telefonicznego powiadomienia pracownika WPA KWP w Katowicach - p. O. i nie przesłuchał go w charakterze świadka, pomimo tego, iż jest to osoba, która powinna posiadać pełną wiedzę na temat kluczowych dla sprawy faktów, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że twierdzenia strony o rzekomym telefonicznym zawiadomieniu organu są całkowicie niewiarygodne, a przesłuchanie w charakterze świadka wskazywanego przez stronę pracownika WPA KWP w Katowicach nie było możliwe. Komendant Główny Policji wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wyłuszcza, że w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku nie powołano żadnych przepisów, którym miał uchybić organ, ograniczając się w końcowej części wywodów do przywołania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wspierając się stanowiskiem judykatury podkreślono, że brak wskazania przepisów, którym miałby uchybić organ jest na tyle istotny, iż taki sposób formułowania motywów działania sądu pozbawia stronę możliwości prawidłowego konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz polemiki ze stanowiskiem sądu I instancji. Podkreślono obowiązki posiadacza broni, wynikające z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych, w aspekcie nakazu bezzwłocznego zawiadomienia o tym fakcie najbliższego organu "Milicji Obywatelskiej", co wskazuje na obowiązek zachowania formy pisemnej. Przyjmując twierdzenia strony odnośnie telefonicznego zawiadomienia pracownika KWP w Katowicach o fakcie utraty broni, dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność zdarzenia sprzed ponad 20 lat uznać należy za niecelowe, nadto p. O. od kilku lat nie żyje. Z tego względu nie sposób zarzucać organowi, że nie przeprowadził dowodu z zeznań tego świadka. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że nie można twierdzić, iż organ w niewłaściwy sposób dokonał oceny wiarygodności wyjaśnień strony. Zauważyć bowiem należy, że strona w toku postępowania karnego twierdziła pierwotnie, iż broń została jej skradziona z samochodu w czasie pobytu za granicą. W toku postępowania administracyjnego natomiast przedstawiono wersję utraty broni podczas wywrócenia się pontonu na morzu. W skardze z kolei T. Ł. wprost przyznał, że nie wie kiedy doszło do utraty broni, a na potrzeby postępowania karnego wymyślał różne wersje. Zdaniem organu dokonując oceny powyższego nie sposób dać wiarę, że osoba, która nie pamięta kiedy i w jakich okolicznościach utraciła broń, pamięta okoliczności zgłoszenia jej utraty. Wyjaśnienia strony w zakresie rzekomego zgłoszenia utraty broni są niespójne, skoro skarżący wywodził, że telefoniczne zgłoszenie odebrała jakaś kobieta, która miała z kolei przekazać tę informację p. O. Fakt wpisania w 1998 r. do legitymacji nowej jednostki broni gazowej, bez uprzedniego wyrejestrowania utraconego rewolweru świadczy o braku zrealizowania przez stronę ciążących na niej obowiązków, zwłaszcza że odnosi się to do funkcjonariusza Policji. W obszernej odpowiedzi T. Ł. na skargę kasacyjną wniesiono o jej "odrzucenie". Skarżący uznaje wywody skargi kasacyjnej za "bohomazy", "lejące się jak z rękawa inwektywy". Z motywów pisma skarżącego wynika, że odbiera on działania prawne organu za mające znamię wykorzystywania zawiłych przepisów prawa. Skarżący opisując szczegółowo okoliczności, w jakich nastąpiło utracenie przezeń rewolweru gazowego w 1994 r. (lub w 1993 r.), telefoniczne zgłoszenie tej okoliczności, podkreśla że o fakcie utraty tej broni informował organ w 2014 r. w dobrej wierze. Dziwi go upór organów Policji i przykładanie do tej sprawy takiej wagi. Pismem procesowym z dnia 27 kwietnia 2016 r. T. Ł. wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pełnomocnik Komendanta Głównego Policki podczas rozprawy podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wniosek T. Ł. o odrzucenie skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony, brak jest przeszkód formalnych, które uniemożliwiałyby jej rozpoznanie. To, że skarżący nie zgadza się z argumentacją skarżącego kasacyjnie organu oraz dopatruje się w tym działaniu złośliwości względem swojej osoby, jeszcze nie prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna jest niedopuszczalna. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Trafnie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że poprawność sporządzenia uzasadnienia wyroku umożliwia także stronie merytoryczną polemikę w ewentualnym środku zaskarżenia wydanego przez sąd administracyjny orzeczenia. Zasadnie w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzuciło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354). W ocenie orzekającego Sądu kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 Ppsa – zaopatrzony w uzasadnienie, które zawierałoby "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Podzielić należy wyrażany w doktrynie pogląd, wedle którego jeżeli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 330). W uzasadnieniu wyroku II SA/Wa 330/15 ograniczono się wyłącznie do wskazania, że wyrok zapadł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie wskazując jakim to przepisom, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, uchybiły orzekające w sprawie organy, a które to naruszenie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd wojewódzki w swych motywach skoncentrował się na argumentacji odnośnie zasad postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej i dążenia do przeprowadzania dowodów bezpośrednich, nie zaś poszlak. Stwierdził ponadto pominięcie dowodu z zeznań świadka – "Pana O." – który powinien posiadać pełną wiedzę na temat kluczowych dla sprawy faktów. Rzecz jednak w tym, że tak ujawniając swoje motywy rozstrzygnięcia, w żaden sposób nie powiązano ich ze wskazaniem na naruszenie konkretnie uwidocznionych w uzasadnieniu wyroku tych przepisów postępowania administracyjnego, które miały zostać naruszone. Dodatkowo – jak wynika z treści skargi kasacyjnej – świadek wskazany w motywach zaskarżonego wyroku nie żyje od kilku lat, co odczytane zostało jako brak wniosku strony o przeprowadzenie takiego dowodu. Okoliczności tej nie wziął pod rozwagę sąd wojewódzki. Po drugie z uzasadnienia wyroku nie wynika w sposób bezsporny, wobec którego organu (II lub I instancji, względnie obu tych organów) sąd wojewódzki wysuwa zarzuty dopuszczenia się naruszenia przepisów postępowania. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posługuje się konsekwentnie określeniem w liczbie pojedynczej "organ", z kontekstu początkowej części uzasadnienia wynikałoby, że używając tego pojęcia sąd I instancji miał na myśli organ odwoławczy, to do niego kieruje swoje zarzuty, ocenia zaskarżoną decyzję ("organu") jako opierającą się w ustaleniu stanu faktycznego na poszlakach. Tymczasem z sentencji pkt. 1 wyroku wynika, że uchylono nim nie tylko zaskarżoną decyzję wydaną przez Komendanta Głównego Policji, ale również decyzję organu I instancji – Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach. Innymi słowy, sąd wojewódzki zastosował przepis art. 135 Ppsa, wedle którego "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Próżno jednak szukać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołania tego przepisu, nadto wyciągnięcia wniosku z faktu uchylenia decyzji organów obu instancji w aspekcie uznania, że było to niezbędnego do końcowego załatwienia skargi. Wytyczne zawarte w kwestionowanym wyroku sądu I instancji nie zostały prawidłowo skonstruowane pod względem podmiotowym, skoro posłużono się sformułowaniem "organ" bez bliższego określnika, a z uprzednich wywodów zawartych w tym wyroku wynikałoby, że chodziło sądowi a quo o organ odwoławczy. Byłoby to jednak sprzeczne z pkt. 1 sentencji wyroku, skoro uchylono nim decyzje organów obu instancji. Wskazane powyżej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego czynią przedwczesnym dokonanie oceny zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z przepisami art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., skoro sąd I instancji do tych unormowań się nie odnosił w uzasadnieniu swego wyroku, w praktyce nie pozwalając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w przedmiotowej sprawie na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem II SA/Wa 330/15. Ogólnikowe uzasadnienie powyższego wyroku pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a jednoznacznie zidentyfikowany organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, musiało zostać ocenione jako naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skargę kasacyjną uznać należy za posiadającą usprawiedliwione podstawy, co z kolei na podstawie art. 185 § 1 Ppsa nakazywało uchylić zaskarżony wyrok, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie. Ponownie rozpoznając skargę T. Ł. WSA w Warszawie raz jeszcze oceni legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na potrzebę analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając także ocenę wyjaśnień skarżącego odnośnie okoliczności utraty broni i podejmowanych przez niego w związku z tym działań. Sąd I instancji przeprowadzi w trybie art. 106 § 3 Ppsa dowód z dokumentu na okoliczność daty zgonu funkcjonariusza KWP w Katowicach, który wedle wyjaśnień skarżącego miał przyjąć telefoniczne zgłoszenie utraty broni przez skarżącego, w celu wyjaśnienia możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań tego świadka przez organ Policji w postępowaniu administracyjnym. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).