II SA/Ol 318/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie nakazania usunięcia niesegregowanych odpadów komunalnych oddala skargę. Pismem z dnia 24 kwietnia 2014r. Burmistrz Miasta wezwał Spółkę A (dalej jako: "Spółka") do uprzątnięcia odpadów komunalnych zalegających na działce nr "[...]", obręb G. Jako podstawę prawną działania organ wskazał na art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 21 ze zm.). Wskazano, że w przeciwnym razie wydana zostanie na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna nakazująca posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. W odpowiedzi Prezes Zarządu Spółki poinformował organ, że odpady zalegające na wskazanej działce, stanowiącej własność Spółki, nie zostały składowane przez Spółkę. Wskazano, że podmiotem odpowiedzialnym za ich składowanie jest sprawca wykroczenia z art. 154 § 2 Kodeksu wykroczeń. Podniesiono, że Spółka jest pokrzywdzoną w sprawie i nie może ponosić konsekwencji braku skuteczności organów ścigania w wykryciu i karaniu sprawców wykroczeń. Podkreślono, że obciążanie Spółki kosztami usunięcia odpadów, których posiadaczem była i jest osoba trzecia, stanowi nadużycie i przyzwolenie na bezkarne składowanie odpadów na cudzych posesjach. W dniu 26 maja 2014r. Burmistrz zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Poinformowano wówczas Spółkę o terminie oględzin działki wyznaczonym na dzień 10 czerwca 2014r., na godz. 11:00. W toku tych oględzin, z których sporządzony został protokół i dokumentacja fotograficzna, ustalono, że na terenie działki znajdują się odpady komunalne w ilości ok. 1 m3, takie jak: części telewizorów, wiadra, reklamówki, pobite sedesy, części mebli oraz gruz budowlany, maty trzcinowe, styropian, wełna mineralna i trzy płyty eternitowe. W dniu 23 czerwca 2014r. zawiadomiono Spółkę o zakończeniu postępowania w sprawie i pouczono o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Następnie decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Burmistrz Miasta nakazał Spółce usunięcie z działki nr "[...]", obręb G, w terminie 30 dni, zgromadzonych na niej niesegregowanych odpadów komunalnych w ilości ok. 1 m3, poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca unieszkodliwienia lub odzysku z przedsiębiorcą posiadającym stosowny wpis do rejestru działalności regulowanej w gminie M. Ustalono, że o wykonaniu obowiązku należy powiadomić pisemnie organ. W uzasadnieniu organ powołał się na stanowisko WSA w Gdańsku, wyrażone w wyroku z dnia 27 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Gd 692/13, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób, wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Podkreślono, że dla sprawy nie ma znaczenia dochodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza. Burmistrz wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013r. poz.1232 ze zm.) pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Podniesiono, że za zastosowaniem tej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa i treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach. W związku z tym, za osobę władającą uznaje się właściciela nieruchomości, a w tym konkretnym przypadku wymienioną Spółkę. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Zaznaczono, że przepis ten ustanawia też domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Natomiast w sprawie bezspornym jest, że Spółka jest właścicielem działki, która nie jest przeznaczona do składowania ani magazynowania odpadów. Stwierdzono, że Spółka mogłaby zostać zwolniona z nałożonego obowiązku, tylko w sytuacji wyraźnego wskazania innego posiadacza odpadów. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność wyjaśnienia okoliczności mającej istotny wpływ dla rozstrzygnięcia. Odwołująca podkreśliła, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest wzruszalne, gdy zostanie wskazany inny posiadacz odpadów. W związku z tym Spółka za istotną uznała w sprawie okoliczność zgłoszenia przez nią popełnienia na jej szkodę wykroczenia z art. 154 § 2 Kodeksu wykroczeń i fakt braku skierowania przez Policję wniosku o ukaranie sprawców z powodu ich niewykrycia. Stwierdzono, że Spółka została uznana w sprawie o wykroczenie za pokrzywdzoną. Wyrażono też wątpliwość co do zasadności zaprzestania przez organ ścigania poszukiwania sprawcy wykroczenia na szkodę Spółki w sytuacji, gdy w innych sprawach skierowano wniosek o ukaranie wobec osób będących sprawcami wysypania gruzu budowlanego na sąsiednich działkach. Poza tym Spółka uznała za rażąco niekonsekwentne orzeczenia sądów administracyjnych, które przerzucają skutki wykroczenia popełnionego przez osobę trzecią na pokrzywdzonego wykroczeniem. Zdaniem Spółki prezentowane stanowisko co do domniemania posiadania jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą domniemania niewinności. Wskazano na niezgodność art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach z art. 2 w zw. z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Podkreślono, że Spółka nie może ponosić konsekwencji braku skuteczności organów ścigania w wykryciu i karaniu sprawców wykroczeń. Zarzucono, że obciążanie Spółki kosztami usunięcia odpadów, których posiadaczem była i jest osoba trzecia, stanowi nadużycie i przyzwolenie na bezkarne składowanie odpadów na cudzych posesjach. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko i argumenty organu I instancji. Podkreślono, że interes społeczny wymaga, aby odpady zostały usunięte z miejsca, w którym nie powinny się znajdować. Temu zaś służy stosowana regulacja ustawy o odpadach, która zobowiązuje do usunięcia odpadów przez ich posiadacza, a więc osobę władającą gruntem, na którym one się znajdują. Wyjaśniono, że władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich, prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem: - art. 7 i 77 k.p.a. wskutek błędu w ustaleniach faktycznych; - art. 26 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe uznanie Spółki za posiadacza odpadów, na którego należy nałożyć obowiązek ich usunięcia, a tym samym poniesienia kosztów utylizacji; - art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez pominięcie w jej treści odpowiedniego sklasyfikowania odpadów zgodnie z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r., poz. 1923). W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty podniesione w odwołaniu. W ocenie Spółki skoro odpady zalegające na działce nie zostały składowane przez Spółkę, która, co podkreślono, nigdy nie prowadziła rozbiórki żadnego obiektu, to okoliczność ta stanowi jednoznaczne obalenie domniemania posiadania przedmiotowych odpadów. Skarżąca nie zgodziła się z odmiennym w tym względzie stanowiskiem judykatury powoływanym przez organy. Stwierdziła, że wiodące orzecznictwo dotychczas bezzasadnie skupiało się jedynie na pozytywnej możliwości obalenia tego domniemania. Podniesiono też, że ogólne określenie "odpady komunalne" odnosi się do grupy odpadów i wskazuje jedynie na źródło ich pochodzenia, a poprawne określenie rodzaju odpadów przeznaczonych do usunięcia musi bazować na ich klasyfikacji ujętej w odpowiednich przepisach prawa, co nie zostało uczynione w decyzji SKO. Z tego względu decyzja ta winna zostać uchylona jako wadliwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo organ wskazał, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach, że o ile w rozstrzygnięciu decyzji organu odwoławczego jak i organu I instancji jest mowa o "niesegregowanych odpadach komunalnych w ilości ok 1m3", to już w uzasadnieniu tych decyzji zawarte jest dokładne wyliczenie tych odpadów (części telewizora, wiadra, reklamówki, pobite sedesy, części mebli, gruz budowlany, maty trzcinowe, styropian, wełna mineralna, płyty eternitowe w szacunkowej ilości ok. 1m3. Zaznaczono, że składowanie opisanych powyżej odpadów stwierdzone zostało w trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 10 czerwca 2014 r., co potwierdza sporządzony z tej czynności protokół oględzin. W tej sytuacji uznać należy, iż brak szczegółowego sklasyfikowania w skarżonej decyzji rodzaju odpadów składowanych na tej nieruchomości, nie stanowi naruszenia skutkującego uchyleniem tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy prowadziły postępowanie w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Ustawa ta i przepisy wykonawcze określają m.in. zasady postępowania z odpadami, ich magazynowania, recyklingu, unieszkodliwiania. Wprowadzone regulacje mają na celu ochronę środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi, wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczanie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania (art. 1 ustawy o odpadach). Nie sposób pomijać też, że na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Stosownie do art. 1a tej ustawy – w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Powyższe należy mieć na uwadze przy wykładni wszystkich uregulowań ustawy o odpadach, w tym przy ocenie działań organów podjętych wobec skarżącej Spółki, będącej właścicielem nieruchomości, na której nieznany sprawca pozostawił odpady komunalne dokładnie wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji w ilości ok. 1 m3. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 26 ustawy o odpadach, w myśl którego posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu (ust.4). Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (ust. 5). Stosownie do ust. 6 tego artykułu - w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów i 3) sposób usunięcia odpadów. Przytoczone unormowania zobowiązują posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku braku realizacji tego obowiązku, ustawodawca powierzył jego wyegzekwowanie organowi wykonawczemu gminy, który zobowiązany jest czuwać nad utrzymaniem czystości i porządku w gminie. Przyjęta konstrukcja omawianych przepisów wskazuje, że bezwzględnie wymagane jest usunięcie odpadów zalegających w miejscach do tego nieprzeznaczonych. W celu ułatwienia dochodzenia, a przez to i zapewnienia utrzymania porządku oraz prawidłowego postępowania z odpadami, ustawodawca wprowadził w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Okoliczność ta zwalnia co do zasady organ administracyjny z obowiązku poszukiwania podmiotu, który nielegalnie pozostawił odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Na zasadzie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, odpowiedzialność za zagospodarowanie odpadów znajdujących się na terenie określonej działki przechodzi na jej właściciela do czasu udowodnienia przez niego, że istnieje inny podmiot odpowiedzialny za składowanie odpadów, do którego może zostać skierowany nakaz ich usunięcia. Spółka ma możliwość dochodzenia sprawcy wykroczenia na własną rękę lub w postępowaniu karnym. Może złożyć wniosek o ściganie, składać wnioski dowodowe do organów ścigania, zaskarżać czynności podejmowane przez organy ścigania. Wynik postępowania o wykroczenie może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach tylko, gdy ustalony zostanie sprawca wykroczenia. Nie wystarczy bowiem wykazać, jak rozumuje strona skarżąca, że rzeczywistym posiadaczem odpadów jest nieznany sprawca, ale koniecznym jest skonkretyzowanie tego podmiotu, tak aby możliwe było wyegzekwowanie omawianego obowiązku. W innym przypadku nie sposób byłoby dochodzić usunięcia odpadów, a tym samym niemożliwa byłaby realizacja przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o odpadach. W wyroku z dnia 29 maja 2014 r. , II OSK 3087/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), który zapadł na tle tożsamych uregulowań poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. 2007 r. Nr 39 poz. 251 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest skierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu. Natomiast w wyroku z dnia 27 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1798/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na władającego nieruchomością, stanowi formę odpowiedzialności administracyjnej. NSA zaznaczył, że zdeponowanie odpadów na terenie nieruchomości, wbrew woli właściciela, stanowi naruszenie praw wynikających z własności - art. 140 Kodeksu cywilnego, które to roszczenie podlega kognicji sądu powszechnego. Innymi słowy obowiązek usunięcia wskazanych odpadów przez władającego nieruchomością, tutaj skarżącą, niezależny jest od stopnia zawinienia, ale wynika z obiektywnego obowiązku utrzymania czystości i postępowania z odpadami zgodnie z przyjętymi zasadami. Zwrotu kosztów poniesionych w związku z realizacją obowiązku Spółka będzie mogła dochodzić od sprawcy wykroczenia, po jego ustaleniu, co może nastąpić na późniejszym etapie. Natomiast skoro w rozpatrywanym przypadku skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów zaprzeczających domniemaniu, iż jest posiadaczem odpadów, to rolą organów było nakazanie jej usunięcie odpadów zalegających na jej działce, do której ma wyłączny tytuł prawny. Nie ma wątpliwości, że ujawnione na działce części telewizorów, wiadra, reklamówki, pobite sedesy, części mebli oraz gruz budowlany, maty trzcinowe, styropian, wełna mineralna i trzy płyty eternitowe stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Stosownie do tego przepisu odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Konkretny katalog odpadów wskazuje natomiast Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz .U. nr 112 poz.1206). W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów. W ocenie Sądu klasyfikacja odpadów ma na celu skonkretyzowanie co jest odpadem i czy jest to odpad niebezpieczny, z czym związany będzie sposób jego utylizacji. W omawianym przypadku brak przypisania stwierdzonym na działce odpadom właściwego kodu, zgodnego z powołanym rozporządzeniem, nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro nie ma wątpliwości, że wyszczególnione przedmioty są odpadami z budowy lub remontu, zalegającymi w miejscu do tego nieprzeznaczonym i wiadomym jest, jakie konkretnie przedmioty mają zostać usunięte z działki. Nie jest to zatem uchybienie przepisom postępowania, któremu można przypisać cechę istotności, skutkującą koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.