II OSK 2773/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SAB/Wa 48/15 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 48/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi J.B. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: Rzecznik lub RPP), w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania RPP do wydania w określonym terminie aktu; w pkt II. stwierdził, że bezczynność RPP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Do WSA w Warszawie wpłynęła skarga J.B. z dnia 3 marca 2015 r. na bezczynność Rzecznika w przedmiocie uchybienia terminowi rozpatrzenia sprawy określonemu w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) i nie wykonania obowiązku przewidzianego w art. 36 K.p.a., w której skarżący domagał się zobowiązania organu do: 1) wykonania czynności kontrolnych przewidzianych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 z późn. zm., dalej "Upp") przy udziale strony i jej pełnomocnika w terminie 7 dni, 2) przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i w jej ramach przeprowadzenia wskazanych przez skarżącego dowodów, zgodnie z wnioskiem przesłanym w dniu 10 lutego 2015 r. w terminie 30 dni, 3) wszczęcia postępowania w sprawie zbiorowego naruszania praw pacjenta przez Samodzielny Publiczny Centralny Szpital Kliniczny w Warszawie (Szpital), 4) zakończenia postępowania w sprawie skargi wniesionej przez J.B. oraz postępowania w sprawie zbiorowego naruszenia praw pacjenta w terminie 60 dni od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem sądu, 5) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa i naruszenie prawa było rażące, 6) zwolnienia skarżącego z kosztów w całości i zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów sądowych, 7) zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w oparciu o dwukrotną stawkę minimalną przewidzianą dla tego rodzaju spraw powiększoną o VAT łącznie w wysokości 590,40 zł. W uzasadnieniu skargi J.B. podniósł, że w dniu 27 stycznia 2015 r. złożył do RPP wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem prawa pacjenta do dostępu do dokumentacji medycznej, na podstawie art. 50 ust. 1 Upp, oraz podjęcie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, tzn. podjęcie czynności przewidzianych w art. 51 pkt 1 tej ustawy, a ze względu na stan zdrowia oraz znaczenie dokumentacji medycznej, do której dostęp chciałby uzyskać, wniósł również o podjęcie czynności przewidzianych w art. 52 ust. 1 pkt 1 Upp. W odpowiedzi na skargę Rzecznik wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność, bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez Szpital, twierdząc, że wskazane przez J.B. we wniosku z dnia 27 stycznia 2015 r. okoliczności nie uprawdopodobniają pozbawienia lub ograniczenia zbiorowych praw pacjentów. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r. WSA w Warszawie zwrócił uwagę na fakt, że po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez sąd I instancji, RPP decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez Szpital twierdząc, iż wskazane przez J.B. we wniosku z dnia 27 stycznia 2015 r. okoliczności nie uprawdopodobniają pozbawienia lub ograniczenia zbiorowych praw pacjentów. Wobec powyższego, zdaniem sądu I instancji, brak było podstaw do zobowiązania Rzecznika do rozpoznania wniosku skarżącego, bowiem został on przez organ już rozpoznany. Rozpoznanie wniosku oznacza, że organ przestał tkwić w bezczynności, co czyni bezprzedmiotowym niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, a zatem podlegało ono umorzeniu. Sąd I instancji stwierdzając w sprawie niniejszej, że zarazem bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa uznał, że nie zaistniały w sprawie żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. i rozwiniętej w art. 35 tej ustawy, bowiem Szpital udzielił organowi odpowiedzi pismem, które wpłynęło do RPP w dniu 24 lutego 2015 r., natomiast Rzecznik pismem dopiero z dnia 27 marca 2015 r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy – tj. do dnia 27 kwietnia 2015 r. W skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Pacjenta zarzucił ww. wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) przez uznanie przez WSA w Warszawie, że bezczynność Rzecznika miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; b) art. 3 § 1 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie przez sąd I instancji obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom prawa, polegające na wybiórczym przedstawieniu sprawy; c) art. 135 Ppsa przez uwzględnienie skargi mimo, że istniały podstawy do jej oddalenia. II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 35 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uznania przez WSA w Warszawie, że sprawa prowadzona przez RPP była szczególnie skomplikowana, przez co termin na jego zakończenie wynosił nie później niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, Rzecznik wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w pkt II i III oraz oddalenie skargi na bezczynność organu, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku jak wyżej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa skarżący kasacyjnie RPP wnosi również o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w chwili wzywania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa (2 marca 2015 r.), a następnie w chwili jej wniesienia (13 marca 2015 r.), Rzecznik nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie upłynął termin 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (27 stycznia 2015 r.), a ponadto podjęte czynności były w toku, o czym skarżący był informowany. Odpowiedź Szpitala wpłynęła do organu 24 lutego 2015 r., skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa w dniu 2 marca 2015 r., zaś skargę na bezczynność wniósł w dniu 13 marca 2015 r. (data wpływu do Biura RPP). Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony postanowieniem z 27 marca 2015 r., zaś decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe praw pacjentów podjęto w dniu 3 kwietnia 2015 r. Z kolei rozstrzygnięciem z 19 maja 2015 r. RPP działając na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Upp stwierdził naruszenie przez Szpital praw pacjenta – J.B. – do dokumentacji medycznej. W skardze kasacyjnej powołano się na dużą liczbę zgłoszeń wpływających do Biura RPP. Skarżący telefonicznie podając się za dziennikarza wywierał presję na organ, aby załatwił jego sprawę z pominięciem wcześniejszych. Wydanie rozstrzygnięcia wymagało zebrania materiału dowodowego, przy czym J.B. ponawiał żądania, nie przyjmując do wiadomości, że organ nie został wyposażony przez prawodawcę w stosowne narzędzia pozwalające na inne uzyskanie dokumentacji medycznej niż przez żądanie takiej dokumentacji od podmiotu leczniczego. Przedmiotowej sprawy nie można było załatwić w terminie wcześniejszym, niż określony dla spraw, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Konieczne było ponadto korzystanie z usług konsultanta medycznego zatrudnionego w Biurze RPP. W dacie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (2 marca 2015 r.), jak również sporządzenia samej skargi (3 marca 2015 r.) Rzecznik nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie upłynęło 2 miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Rażące naruszenie prawa musi być ewidentne, wyraźne, bezdyskusyjne i drastyczne, w tym aspekcie przywołano poglądy prezentowane w judykaturze. Zatem w ocenie organu brak było podstaw, aby uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, za czym przemawiał również fakt, iż WSA w Warszawie nie uznał za zasadne wymierzenia organowi grzywny. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 Ppsa należy uznać oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy – nie wystarczy proste zestawienie przepisów o terminach załatwienia sprawy, lecz należy uwzględnić uwarunkowanie okolicznościami sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd wojewódzki miał ponadto nie wskazać w uzasadnieniu wyroku, w której z prowadzonych przez Rzecznika spraw – organ miał pozostawać w bezczynności. Wyrok sądu I instancji organ odbiera jako wysoce krzywdzący i niesprawiedliwy. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego organu podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego – J.B. wnosił o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. J.B. podniósł, że działanie RPP w jego sprawie nie uwzględniało szczególnej sytuacji jego jako pacjenta, wobec którego występuje realne zagrożenie dla życia i zdrowia. Pełnomocnik RPP w replice wywodził, że w istocie toczyły się dwa postępowania dotyczące zbiorowych praw pacjentów oraz dotyczących indywidualnego prawa pacjenta, tej okoliczności miał nie dostrzec sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 Ppsa, wedle którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponieważ sprawa dotyczyła bezczynności organu, a sąd nie stosował środków "w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunków do aktów lub czynności" to zarzut naruszenia art. 135 Ppsa musi być uznany za chybiony. Za uzasadniony uznać jednak wypadnie zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 149 § 1 Ppsa, gdy idzie o uznanie przez sąd wojewódzki, że Rzecznik dopuścił się rażącej bezczynności w załatwianiu wniosku skarżącego. Sąd wojewódzki umarzając postępowanie w kwestii zobowiązania RPP do podjęcia aktu – nie określając przy tym charakteru tego aktu, a w szczególności czy dotyczy to zobowiązania do wydania decyzji w sprawie indywidualnej J.B. czy też kwestii naruszenia zbiorowych praw pacjentów – ograniczył się do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący. W tym z kolei zakresie trzeba zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 Ppsa. Cyt. powyżej przepis określa w zd. 1, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uznając za trafne stwierdzenie, iż bezczynność Rzecznika miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sąd a quo wywodził, że "nie zaistniały w sprawie żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby naruszenie zasady szybkości postępowania". Dalej wskazano na fakt udzielenia odpowiedzi Rzecznikowi przez Szpital w dniu 24 lutego 2015 r., co przy poinformowaniu strony przez organ o przyczynach niezałatwienia sprawy dopiero pismem z dnia 27 marca 2015 r., świadczyć ma – w ocenie sądu wojewódzkiego – o zasadności stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei wedle art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że bezczynność RPP miała charakter rażący nie zostało – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – dostatecznie uzasadnione. Podzielić wypadnie prezentowane w judykaturze, wedle którego pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie Ppsa, w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., I OSK 2440/15, LEX nr 1915454). Z samego faktu naruszenia zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) przez Rzecznika nie wynikać musi jeszcze to, że można mówić w konkretnym przypadku o rażącej bezczynności tego organu. W tym aspekcie ocena sądu wojewódzkiego jest nazbyt powierzchowna. Sądowi I instancji umknęło uwadze, że w istocie wniosek skarżącego dotyczył dwóch różnych kompetencji RPP. Z motywów zaskarżonego wyroku wynikałoby, że sąd I instancji uznał, że bezczynność organu dotyczyć miała naruszania zbiorowych praw pacjentów, w tym zatem aspekcie odpowiedź Szpitala dotycząca dokumentacji lekarskiej odnośnie J.B. nie wyczerpywała wszystkich aspektów stanu faktycznego niezbędnych do ustalenia, aby podjąć rozstrzygnięcie w tej kwestii. Trafnie skarżący kasacyjnie Rzecznik wywodzi, że do tego było konieczne zbadanie istnienia ewentualnych skarg na Szpital innych pacjentów, jak i występowania podobnych sytuacji w przeszłości. WSA w Warszawie uznał ponadto, że mimo stwierdzenia, że bezczynność RPP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie skorzysta z kompetencji przewidzianej dyspozycją art. 149 § 2 Ppsa i nie wymierzył grzywny organowi. Również ta kwestia nie znalazła dostatecznego wyjaśnienia, zgodnie z wymogami, jakie stawia wyrokowi przepis art. 141 § 4 Ppsa. W szczególności wątpliwości odnośnie wyjaśnienia podstawy do takiego działania budzi rozziew odnośnie przyjęcia, że zachodziła bezczynność nosząca cechy rażącej, a zbędne było wymierzenie grzywny organowi. Nie jest natomiast uzasadniony również zarzut naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., wedle którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej sprawa, którą rozpoznawał RPP nie miała charakteru szczególnie skomplikowanego, nie daje ku temu podstaw zawartość akt sprawy. Sąd wojewódzki konkludując wyjaśnianie podstaw prawnych swego działania powołał się na przepis art. 149 § 1a Ppsa. Tymczasem przepis ten formalnie nie mógł być stosowany w przedmiotowej sprawie. Został on dodany do Ppsa na mocy art. 1 pkt 40 lit. b tiret pierwsze ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 658, dalej nowela Ppsa). Art. 2 cyt. ustawy zawierający unormowanie kwestii intertemporalnych nie wymienia dodanego do Ppsa przepisu art. 149 § 1a jako tego, który miałby mieć zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia z życie noweli Ppsa. Powołanie się zatem na cyt. przepis w zaskarżonym wyroku nie było trafne, co także nakazuje uznać w części zarzuty skarżącego kasacyjnie organu, gdy idzie o wskazany w podstawie kasacyjnej przepis art. 141 § 4 Ppsa, za uzasadnione. WSA w Warszawie raz jeszcze rozpozna skargę J.B., uwzględniając powyższą ocenę, a swe stanowisko prawidłowo i wyczerpująco uzasadni. Z tych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. Uwzględniając realia przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że zachodzi przesłanka z art. 207 § 2 Ppsa szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniająca odstąpienie od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.