II SA/Lu 955/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ł. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkaniowego wielorodzinnego kat. XIII według zaadaptowanego projektu architektoniczno-budowlanego o symbolu [...] z wewnętrznymi instalacjami i zewnętrzną instalacją kanalizacyjną, na działkach o nr ewid. [...] położonych w L. . W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. K., która zarzucała niezapewnienie jej udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co stanowi podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniła, że jest właścicielką działek sąsiednich oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], a więc przysługiwał jej w tamtym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, podobnie, jak w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], w którym zapewniono jej udział. W toku postępowania wnioskodawczyni podnosiła ponadto, że granica pomiędzy jej działką a działką inwestorki Ł. W. jest sporna, gdyż skierowała do Sądu Rejonowego w L. pozew przeciwko niej o wydanie pasa gruntu z działki nr [...], dlatego do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy żadne pozwolenia na budowę na tej działce nie powinny być udzielane. Zarzucała również, że przewidziane w zatwierdzonym projekcie dojścia i dojazdy do budynku nie posiadają wymaganej w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, szerokości 5 metrów oraz tego, że projektowany budynek został usytuowany zbyt blisko jej budynku. Organ I instancji nie uwzględnił tych argumentów uznając, że A. K. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że obszar oddziaływania projektowanego budynku wielorodzinnego został oznaczony na rysunku planu zagospodarowania działki literami "A-H" i nie obejmuje jej działek. Wyjaśnił także, że postępowanie, w którym została ona uznana za stronę dotyczyło rozbiórki budynku na działce nr [...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z jej działką, a więc mógł ograniczać zabudowę jej działki, co nie zachodzi w przypadku budynku wielorodzinnego objętego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto według organu, inwestycja nie znajduje się w wykazie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle § 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), szerokość 5 m wymagana jest w odniesieniu do dojścia do działki, natomiast dojścia do budynków i urządzeń z nimi związanych powinny mieć minimalną szerokość 4,5 m, co ma miejsce w niniejszej sprawie, a działka objęta inwestycją posiada także możliwość połączenia z drogą gminną – ulicą K. , a więc ma zapewniony dojazd i dojście. W odwołaniu od tej decyzji A. K. ponownie podnosiła, że granice działek są sporne, nie wytyczono drogi wewnętrznej do budynku, nie przewidziano zjazdu na drogę publiczną, nie przedstawiono oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestorki z drogą publiczną, nie sprecyzowano usytuowania projektowanego budynku oraz nie sporządzono opinii geologicznej. Zarzuciła ponadto, że budynek wielorodzinny będzie znacznie przewyższał sąsiednie budynki oraz że miejsca postojowe zostały przewidziane zbyt blisko znajdującego się na jej działce sadu. Wojewoda nie uwzględnił odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podzielił stanowisko tego organu, że A. K. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia Ł. W. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego, gdyż przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki należącej do A. K.. Wojewoda ustalił również, że projektowany budynek o wysokości 11,5 m będzie oddalony od granicy z działką A. K. o 8,05 m, podczas gdy na jej działce znajduje się budynek w znacznie mniejszej odległości od tej granicy, to jest ok. 4,5 m. Parametry te pozwalają również na uznanie, że inwestycja spełnia wymagania określone w § 12 ust. 1, § 13, § 60 i §§ 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Wojewody, ograniczeń w zagospodarowaniu działki nie będą również wprowadzać miejsca parkingowe, ponieważ będą one usytuowane w odległości 6 m od granicy. Nie można również uznać, że A. K. przysługiwał przymiot strony postępowania tylko na tej podstawie, że wystąpiła ona o wydanie pasa gruntu z działki objętej inwestycją i toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Wojewoda stwierdził ponadto, że w projekcie zostało określone usytuowanie budynku, a dostęp do drogi publicznej został zapewniony, co wynika z pisma Burmistrza [...] z dnia 8 października 2013 r. Z uwagi na to, że postępowanie o wznowienie zostało wszczęte na wniosek, to organ zobowiązany był badać wyłącznie podstawy wznowienia wskazane w tym wniosku. Skoro zaś A. K. jako podstawę wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a przesłanka ta nie zachodzi, to zasadnie organ I instancji odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca A. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a., które – jej zdaniem – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według skarżącej skala inwestycji pozwalała na przyjęcie, że powinna być uznana za stronę postępowania. Wbrew stanowisku organów, nie zapewniono dostępu do drogi publicznej projektowanego budynku zaplanowanego w głębi działki, gdyż z pisma Burmistrza [...] z dnia 8 października 2013 r. wynika, że dostęp taki ma wyłącznie budynek położony bezpośrednio przy ulicy [...]. W tej sytuacji, w przekonaniu skarżącej, zasługiwały na uwzględnienie podnoszone przez nią "okoliczności dotyczące kwestionowania granic nieruchomości, czy też podnoszenie praw do części nieruchomości objętej zainwestowaniem". Ponownie więc wskazała, że toczy się z jej powództwa sprawa o wydanie pasa gruntu oraz postępowanie rozgraniczeniowe (w sprawie sygn. I C 244/14) dotyczące ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami o nr [...] i [...] które pozwoli na prawidłowe określenie zakresu prawa własności inwestorki. Skarżąca zarzuciła również, że wbrew ustaleniom organów, odległość projektowanego budynku od granicy nie wynosi 8,05 m, lecz 6,90 m, gdyż w takiej odległości usytuowane jest wejście do tego budynku, a ponadto, że ograniczenia w zagospodarowaniu jej działki wynikają z projektowanych miejsc parkingowych zaplanowanych w niewielkiej odległości od jej 26 drzewek owocowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola decyzji administracyjnych polega na ocenie ich zgodności z prawem, zaś sąd w granicach tych kompetencji dokonuje oceny, czy w toku postępowania organy nie naruszyły przepisów postępowania i czy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Ocena dokonana we wskazanych granicach prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca podnosiła, że nie zapewniono jej udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Ł. W. pozwolenia na budowę w charakterze strony pomimo, iż jest ona właścicielką działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], graniczących bezpośrednio z działką inwestora, a skarżąca wystąpiła o rozgraniczenie tych działek i o wydanie pasa gruntu z działki należącej do inwestorki, a więc nie jest jasne, jaki zakres obejmuje jej prawo własności. W takich okolicznościach należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postępowanie wszczęte na skutek wniosku o wznowienie postępowania przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie organ bada, czy wnioskodawca wskazał podstawę wznowienia postępowania spośród podstaw wymienionych szczegółowo w przepisach art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a., a w razie pozytywnego ustalenia w tym względzie, wydaje na mocy art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Następnie – w drugim etapie – organ bada, czy podstawy te faktycznie istnieją. Wydaje wówczas jedną z decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a., to jest odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylającą tę decyzję i rozstrzygającą na nowo o istocie sprawy. Dokonując oceny okoliczności tej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania jednoznacznie wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniało wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. Pomimo wznowienia postępowania Sąd podziela natomiast stanowisko organów obu instancji, że nie zachodziły podstawy do wzruszenia, a więc zmiany decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ł. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Prawidłowe było bowiem stanowisko organów obu instancji, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w tymże postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dni 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane"), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu reguluje natomiast przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Mogą to być w szczególności przepisy techniczno- budowlane, jak również przepisy o ochronie prawa własności zawarte w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c. w związku z art. 222-231 k.c.). Tymczasem skarżąca w niniejszej sprawie w ogóle nie wykazała, że jej nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] znajduje się w obszarze, w którym – na podstawie obowiązujących przepisów – możliwość jej zabudowy, czy też innego sposobu wykorzystania, byłaby ograniczona ze względu na budowę budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości sąsiedniej. Budowa budynku wielorodzinnego nie należy do inwestycji uciążliwych dla środowiska (w szczególności nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko), co mogłoby ograniczać zabudowę, czy korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Są to bowiem "zwykłe" obiekty budowlane, z którymi zasadniczo nie są związane znaczne uciążliwości. Z charakterystyki zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, by planowany obiekt ze względu na swoje przeznaczenie mógł oddziaływać negatywnie ponad przeciętną miarę na nieruchomość skarżącej, uniemożliwiając zgodne z prawem zagospodarowanie jej działki, czy korzystanie z niej (w ramach przysługującego jej prawa własności), co mogłoby stanowić o nieposzanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Wbrew zarzutom skargi, rozmiary inwestycji na nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości skarżącej – nie są znaczne. Wysokość projektowanego budynku wynosi 11,5 m, a jego odległość od granicy z działką skarżącej wynosi 8,05 m, a więc – jak trafnie zauważył organ odwoławczy – tego rodzaju inwestycja nie uniemożliwi skarżącej zagospodarowania jej własnej działki ze względu na konieczność zachowania odpowiednich odległości od budynków i granic działek. Nawet przy zachowaniu – wskazywanej przez skarżącą – odległości 6,90 m, liczonej od wejścia do budynku, nie można mówić o istotnym ograniczeniu prawa własności skarżącej. To samo dotyczy usytuowania miejsc parkingowych w odległości ok. 6 m od znajdujących się na działce skarżącej drzewek owocowych. Tylko bowiem, gdyby – jak już wyjaśniono – inwestycja "ponad przeciętną miarę" ograniczała skarżącej korzystanie z jej nieruchomości, można by ewentualnie mówić o naruszeniu jej prawa własności, co uzasadniałoby ustalenie, że skarżąca posiada interes prawny w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. W okolicznościach faktycznych tej sprawy sytuacja taka nie miała jednakże miejsca. Prawidłowo organy uznały również, że o przymiocie strony odnośnie skarżącej jako właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie świadczy toczące się obecnie postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie ustalenia granic pomiędzy nieruchomością skarżącej oraz inwestora oraz postępowanie o wydanie pasa gruntu, a zatem części nieruchomości inwestora oznaczonej jako działka nr [...]. Wynik postępowania rozgraniczeniowego, czy innych postępowań w przedmiocie prawidłowego ustalenia granic nieruchomości, stanowiłby ewentualnie podstawę wznowienia postępowania i uzasadniałby interes prawny skarżącej, gdyby prawomocne orzeczenia w tych sprawach istniały już w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a ponadto o tyle, o ile – jak wyżej już wyjaśniono – pozwalałaby to na przyjęcie, że prawo własności skarżącej w nowo ustalonych granicach, mogłoby być ograniczone wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji "ponad przeciętną miarę" albo gdyby zmiana granic powodowała naruszenie przepisów techniczno-budowlanych lub innych, które – zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej. Zmiana granic nieruchomości już po wydaniu ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie stanowi natomiast podstawy wznowienia postępowania, ani nie uzasadnia dla skarżącej przymiotu strony w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ubocznie należy zwrócić uwagę, że skarżąca w toczącym się postępowaniu cywilnym domaga się wydania niewielkiego pasa gruntu stanowiącego część działki nr [...] należącej do inwestora, znajdującego się dość daleko od projektowanego budynku wielorodzinnego i budynku skarżącej, wątpliwe jest zatem, aby nawet ewentualne uwzględnienie tego żądania w toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu i ewentualna "zmiana" granic nieruchomości powodowały również konieczność zmiany zagospodarowania działki nr [...] w związku z przedmiotową inwestycją, a więc w konsekwencji, czy w ogóle miałoby to wpływ na korzystanie z prawa własności przez skarżącą. Tym samym okoliczności te nie mogły wpłynąć na prawidłowość dokonanych w tej sprawie przez organy ustaleń faktycznych. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż zasadnie organy uznały, że w okolicznościach tej sprawy brak podstaw do przyjęcia, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Ł. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, gdyż brak przepisów, w szczególności techniczno-budowlanych i regulujących prawo własności, które ze względu na charakter projektowanej inwestycji wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej i w korzystaniu z niej w dotychczasowym zakresie, a w dacie wydania tej decyzji nie istniały inne prawomocne orzeczenia sądów lub innych właściwych organów w przedmiocie określenia granic nieruchomości, które uzasadniałyby interes prawny skarżącej w tamtym postępowaniu. Ponadto Wojewoda prawidłowo stwierdził, że skoro postępowanie wznowione zostało na wniosek skarżącej, która jako podstawę wskazywała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ miał obowiązek odnieść się wyłącznie do tej podstawy wznowienia postępowania i nie był zobowiązany do rozważania innych (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Ke 263/12). Pozostałe podnoszone przez skarżącą okoliczności (jak np. kwestia dostępu do drogi publicznej, czy brak przeprowadzenia dowodu z opinii geologicznej), nie stanowią natomiast przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145-145b k.p.a., a z uwagi na to, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w tamtym postępowaniu, nie mogły być uwzględnione przez organ pomimo, że organ się do nich odniósł. Z przytoczonych względów skarga jako nie posiadająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 z późn. zm.), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekł w sentencji wyroku