VII SA/Wa 2015/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2014 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB", "organ odwoławczy") postanowieniem znak (...) z dnia (...) lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia (...) (dalej także: "skarżąca") na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "MWINB", organ I instancji") nr (...) z dnia (...) maja 2014r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr (...) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się przy ul. (...) związanych z połączeniem lokalu nr (...)zlokalizowanych w ww. budynku - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu (...) kwietnia 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek (...) o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) (dalej także: "PINB") nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r., znak: (...) odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr (...) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się przy (...) związanych z połączeniem lokalu nr (...) zlokalizowanych w ww. budynku. Organ I instancji przywołał art. 61a § 1 k.p.a., podnosząc, iż przepis ten, obowiązujący od dnia (...) kwietnia 2011 r., wprowadzony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) ustanowił formę prawną odmowy wszczęcia postępowania. Wskazano, iż nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej, a wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wyjaśniając sposób rozumienia określenia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (...)WINB wskazał, iż należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Dodał, iż postanowienie PINB z dnia (...) grudnia 2013 r. zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 k.p.a. i jako takie, wobec braku zapisu w art. 97 w zw. z art. 101 i art. 123 k.p.a. o możliwości złożenia przez stronę zażalenia, zażalenie na to postanowienie nie przysługuje. Przywołano jednocześnie art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a. Organ I instancji podniósł także, iż w myśl art. 126 k.p.a. stanowiącego, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie, co oznacza, że postępowanie nieważnościowe może zostać wszczęte tyko w stosunku do postanowień zaskarżalnych. Wobec tego, iż objęte wnioskiem rozstrzygnięcie organu powiatowego nie jest postanowieniem zaskarżalnym, w stosunku do niego nie znajdują zastosowania przepisy art. 156 k.p.a. Powyższe, jak wskazano uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., o czym (...)WINB orzekł w postanowieniu wydanym w odniesieniu do wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zażalenie na postanowienie (...)WINB wniosła (...). Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr (...) z dnia (...) grudnia 2013r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla (...) odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych w lokalu nr (...) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...) i stwierdzenie nieważności wyżej przywołanego postanowienia PINB. W uzasadnieniu zażalenia podniosła m.in., iż skoro PINB wydał postanowienie w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., który daje prawo zaskarżenia postanowienia, to (...)WINB stosując zasadę praworządności (art. 6 kpa) nie może odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia (...) lipca 2014 r. znak (...), wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie, postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczył art. 61 a § 1 k.p.a. oraz wskazał, iż w myśl art.157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Dokonując oceny złożonego przez skarżącą wniosku we wskazanym zakresie organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz 109-113 k.p.a., a do postanowień od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i 158 § 1 k.p.a. wydaje się postanowienie. Wskazano także, iż jeżeli od postanowienia nie przysługuje zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), nie mają do niego także zastosowania przepisy art. 156-159 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. (...)WINB przytoczył także art. 141 § 1 k.p.a., z którego wynika, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi oraz art. 101 § 3 k.p.a., dotyczący zaskarżalności postanowień podejmowanych w szeroko pojętej kwestii zawieszenia postępowania stanowiący, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazał jednocześnie, iż przed zmianą Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011r., brzmienie przepisu art. 101 § 3 k.p.a. wskazywało na interpretację, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania. Obecnie zaś orzecznictwo sądowe wskazuje, że brak jest podstaw do podobnej interpretacji treści art. 101 § 3 k.p.a., a istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienie tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, brak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności, uregulowanym w art. 156 - 159 k.p.a. W konkluzji wskazano, iż do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia należy zaliczyć żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie służy zażalenie w administracyjnym toku instancji, co sprawia, iż organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia (...) grudnia 2013r. Pismem z dnia (...) sierpnia 2014r. (...) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2014 r. znak (...), wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu (...) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...) W uzasadnieniu skargi podniosła, iż skarga jest uzasadniona, gdyż organy administracji publicznej nie są kompetentne do ingerencji w prawa i obowiązki właścicieli lokali indywidualnych i dokonywania oględzin w poszczególnych lokalach mieszkalnych, albowiem żaden przepis prawa nie daje im takiego uprawnienia. Stroną postępowania prowadzonego w zakresie robót wykonywanych w lokalach indywidualnych nie może być zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Dodała, iż kwestie sporne pomiędzy właścicielem lokalu i wspólnotą (jeśli takowe zaistnieją) powinny być załatwiane na gruncie prawa cywilnego, a nie postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje instytucję odmowy wszczęcia postępowania, która jest realizowana przez wydanie postanowienia w tym przedmiocie. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Postanowienie takie stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, bez oceny merytorycznej żądania. W okolicznościach niniejszej sprawy ocenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie podlegał wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) grudnia 2013r. nr (...) odmawiającego zawieszenia prowadzonego przez ten organ postępowania. Trafnie zatem organy dokonały formalnego badania wniosku na gruncie art. 126 k.p.a. w powiązaniu z art. 156 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z art. 126 k.p.a. w sposób niewątpliwy wynika, iż art. 156 k.p.a. stanowiący podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a także odpowiednio postanowienia, ma zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Tym samym dla dokonania oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania konieczne jest dokonanie oceny, jak to uczyniły orzekające w sprawie organy, czy jest możliwe wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w następującym brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Powyższe brzmienie przywołanego przepisu sprawiało, iż przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Po zmianie, o której mowa przepis ten brzmi następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Powyższe brzmienie przepisu w ocenie Sądu, uzasadnia podzielenie poglądu organów obu instancji, zgodnie z którym obecna treść art. 101 § 3 k.p.a. wskazuje, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to jest postanowienia wstrzymujące tok postępowania w sprawie. Powyższa wykładnia jest zgodna z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć jednocześnie należy, iż strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości kontroli takich postanowień, gdyż na podstawie art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji. Stanowisko Sądu w ocenie, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w całości podziela (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie II OSK 1617/12 – dostępne w Internecie). Okoliczność braku możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, determinuje wystąpienie okoliczności uzasadniającej brak możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia na podstawie art. 156 k.p.a. Zasadnie zatem organy uznały wystąpienie okoliczności uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie z art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że opiera się ona na błędnym przyjęciu, że skoro podstawą prawną postanowienia PINB z dnia (...) grudnia 2013 r. jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to jako postanowienie o zawieszeniu postępowania jest ono zaskarżalne. Twierdzenie to jako sprzeczne w powyższymi wywodami nie zasługuje na uwzględnienie. W pozostałej części skarga pomija okoliczność, iż organy odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie nie dokonywały oceny merytorycznej złożonego wniosku i prawidłowości rozstrzygnięć podejmowanych w prowadzonym przez PINB postępowaniu, albowiem dokonywanie takiej oceny w okolicznościach niniejszej sprawy było niedopuszczalne. Tym samym odnoszenie się do zarzutów skargi w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.