II OSK 1617/12

Dnia 23 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2415/11 w sprawie ze skargi W. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. R. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2415/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 20 maja 2011 r. W. R. złożyła do Wojewody Wielkopolskiego wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Wrzesińskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. N., T. G. oraz P. Z. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych 32 - i 24 -lokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb W. do czasu rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego. Organ nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr [...] jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu tej działki. W ocenie organu, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. byłoby możliwe jedynie w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy albo w razie wstrzymania jej wykonania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., po rozpoznaniu zażalenia W. R., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że samo stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Uchylenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w wyniku postępowania wznowieniowego może stanowić przesłankę wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., do czasu kiedy to nastąpi organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji pozostającej w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. R. na to postanowienie, uznał, że odpowiada ono prawu. Sąd wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być jedynie taka kwestia, która obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym staje się wydanie przez organ decyzji. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiocie pozwolenia na budowę tylko z tego względu, że toczy się postępowanie nadzwyczajne dotyczące ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zwrócił uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. II OSK 363/10, iż sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej, oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania, nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłącza to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w wyniku postępowania wznowieniowego może stanowić przesłankę wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Do tej jednak chwili organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy pozostającej w obrocie prawnym. Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem skarżąca nie wykazała, w jaki sposób naruszenie to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła W. R., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia procedury przez organ administracji polegającego na odmowie zawieszenia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności zgłoszonych przez stronę zarzutów, w szczególności poprzez brak rozstrzygnięcia rozbieżności występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie przesłanek zawieszenia postępowania przez organ administracji z urzędu z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz brak oceny Sądu dotyczącej stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonym postanowieniu i ograniczenie się do przytoczenia zawartych w nim argumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodać należy, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczen Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...] sierpnia 2011 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżącej już nie przysługiwało. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżone postanowienie Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu od skargi wyda Sąd I instancji.