II SA/Gl 1024/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] roku Rada Miasta Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 z późn. zm.), art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 z późn. zm.) oraz w związku z uchwałą Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.". W ust. 1 uchwały postanowiono, że jej przedmiotem jest zmiana "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z." przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] roku. Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania nadzorczego (zawiadomienie z dnia [...] roku), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] roku w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z." w części dotyczącej postanowienia zawartego w załączniku nr 1 do uchwały, Rozdział 1, podrozdział 1.3.2 "Zasady ochrony przyrody" w tytule surowce naturalne, akapit drugi, zdanie pierwsze w zakresie słów "podziemna eksploatacja złóż mogąca powodować deformacje terenów oraz". Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda [...] stoi na stanowisku, że uchwała w części objętej rozstrzygnięciem została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium, bowiem Rada Miasta Z. przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 10 ustawy o planowaniu (...), a przyjęcie kwestionowanego zapisu de facto uniemożliwia eksploatację złóż położonych w innych obszarach niż wymienione w części 1.2.7 tekstu studium (obszary funkcjonalnej zieleni). Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę w terminie złożyła Gmina Z., dołączając do niej uchwałę Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] roku o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu z [...] roku naruszenie art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu (...) polegające na błędnym przyjęciu, że wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu eksploatacji górniczej złóż, opisanych w fragmencie zakwestionowanej uchwały, stanowi przekroczenie delegacji zawartej w powyższym przepisie oraz naruszenie art. 22 i 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981 z późn. zm.) oraz przepisu art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1234) przez błędne przyjęcie, że zakwestionowane zapisy uchwały stoją w sprzeczności z powyższymi przepisami. W konsekwencji tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i orzeczenie o zwrocie skarżącej kosztów postępowania. Z uzasadnienia wynika, że skarżąca stoi na stanowisku, iż art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu (...) umocowuje radę gminy do wprowadzenia do treści studium zapisów odnoszących się do złóż kopalin. Natomiast Rada w uchwale wskazała złoża, następnie ustanowiła określone warunki wynikające z występowania tych złóż. Przepisy ustawy o planowaniu nie precyzują jaki charakter mają mieć uwarunkowania (o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu...), a w szczególności czy niedopuszczalne jest nadanie im treści ograniczającej możliwość prowadzenia eksploatacji. Z kolei ust. 2 pkt 12 art. 10 ustawy o planowaniu stanowi, że w złożach kopalin ujętych w studium wyznacza się filary ochronne. Pojęcie filara definiuje art. 104 ust. 5 pkt 1 prawa geologicznego i górniczego. Kierując się regułą a maiori ad minus, skoro przepis (chyba art. 104 ust. 5 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2001 r.) dopuszcza możliwość wprowadzenia w studium nawet zakazu prowadzenia eksploatacji, to dopuszczalne jest wprowadzenie w studium zapisów taką eksploatację ograniczającą. Z zapisów uchwały wynika, że eksploatacja może być swobodnie prowadzona na terenach zieleni funkcjonalnej, a na terenach pozostałych pod warunkiem, iż nie będzie powodować ich deformacji. Nie jest to zatem zakaz prowadzenia eksploatacji złóż, ale jedynie ograniczenie sposobu jej prowadzenia na określonych obszarach w celu niewywoływania tą eksploatacją niepożądanych skutków. Przyznała skarżąca, że studium odnosi się także do złóż dla których koncesje nie zostały wydane jednakże z art. 104 ustawy z czerwca 2011 roku wynika w omawianym zakresie, że przepis ten ma zastosowanie tylko do planów zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 10 ustawy o planowaniu (...) uprawnia do wprowadzenia w studium filarów ochronnych, bez odwoływania się do faktu ustanowienia terenów górniczych koncesją. Rada redagując treść studium realizowała swoje własne kompetencje, a nie wkraczała w kompetencje innego organu wynikające z art. 22 ustawy Prawo geologiczne i górnicze bowiem działała ona zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu (...) i nie ustanowiła zakazu a jedynie ograniczenie w prowadzeniu eksploatacji złóż, a w związku z tym nieuzasadnione jest twierdzenie, że działania Rady pozostają w sprzeczności z zasadami ochrony kopalin. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w przyjętym w uchwale brzmieniu, regulacja ograniczająca eksploatację złóż wykracza poza zakres władztwa planistycznego. Powołano art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego i podano, że wprowadzając do studium zakaz podziemnej eksploatacji rada przesądziła o braku możliwości wydobycia złóż kopalin (poza obszarami funkcjonalnej zieleni), a więc wkroczyła w kompetencje organów administracji geologicznej uprawnionych do orzekania w przedmiocie koncesji. Skoro celem zakwestionowanych zapisów studium było wprowadzenie ograniczeń w przyszłej eksploatacji złoża przez jej ograniczenie do obszarów funkcjonalnej zieleni, to brak po temu umocowania w art. 10 ustawy o planowaniu. Ponadto, jeżeli nie chodzi o teren górniczy, to w sprawie nie stosuje się art. 104 Prawa geologicznego i górniczego, przewidującego dodatkowe wymogi dla takich terenów. Na rozprawie w dniu 29 października 2014 roku pełnomocnicy organu nadzoru oraz skarżącego podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] roku, którym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, Wojewoda stwierdził nieważność części uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] roku w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.", określając jakiej części uchwały to stwierdzenie nieważności dotyczy. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że zostało ono podjęte z naruszeniem zasad sporządzania studium, gdyż rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 10 ustawy o planowaniu przez wprowadzenie zakazu eksploatacji złóż poza wskazanymi obszarami. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 98 ustawy samorządowej złożyła skargę Gmina Z. Spełnione przy tym zostały warunki wypływające z art. 98 ust. 3 ustawy samorządowej. Z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a z art. 148 p.p.s.a. treść rozstrzygnięcia Sądu w wypadku uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru. Powracając jeszcze do treści art. 98 ust. 3 ustawy samorządowej Sąd pragnie stwierdzić, że skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi bowiem to do jej organu zostało skierowane rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] roku. Jak już stwierdzono przedmiotem kontroli Sądu jest właśnie legalność rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] roku, a pośrednio uchwała Rady Miasta Z. z [...] roku w części objętej tym rozstrzygnięciem. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (lub zarządzenia) reguluje art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej. Według tego przepisu uchwały (lub zarządzenia organu gminy) sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały (zarządzenia), ograniczając się do wskazania, że uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Z zestawienia art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy samorządowej wynika, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą do podjęcia uchwały (zarządzenia). W przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono, że Rada Miasta Z. przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 10 ustawy o planowaniu stanowiąc w załączniku nr 1 do uchwały Rozdział 1, podrozdział 1.3.2. "Zasady ochrony przyrody", w tytule surowce naturalne akapit 1, zdanie pierwsze, że podziemna eksploatacja złóż mogąca powodować deformacje terenów ... winna być ograniczona do obszarów funkcjonalnej zieleni, o których mowa w części 1.2.7. Jest poza sporem, że powyższe kopaliny (do których odnosi się zapis studium) nie zostały objęte koncesją (co wynika ze stanowiska stron, jak i samej uchwały z dnia [...] roku). Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku organem właściwym do wydawania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż jest starosta, marszałek województwa lub minister właściwy do spraw środowiska. Udział organu gminy ograniczony jest do wydania uzgodnienia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego. Oznacza to, że rada gminy stanowiąc w studium, że podziemna eksploatacja złóż mogąca powodować deformacje terenów.... winna być ograniczona do obszarów funkcjonalnej zieleni, a więc w istocie wprowadzając zakaz podziemnej eksploatacji złóż poza obszarami funkcjonalnej zieleni wkroczyła w kompetencje organów koncesyjnych. Wprowadzenie do studium omawianego zapisu jest w ocenie Sądu istotnym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały gminy w omawianym zakresie – na podstawie art. 28 ustawy planistycznej. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego – w przypadku braku planu miejscowego, działalność określona ustawą (prawem górniczym) nie może naruszać studium. Z tych względów Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a skarga jest nieuzasadniona. Wbrew przekonaniu skarżącej ani art. 10 ust. 1 pkt 11, ani art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu (...) nie mogły stanowić podstawy do zamieszczenia objętych rozstrzygnięciem nadzorczym zapisów. Jest bezsporne w sprawie, że złoża w stosunku do których wprowadzono ograniczenia (jak chce skarżąca) lub zakazy (wg Sądu) nie są objęte koncesją, a w związku z tym terenem górniczym. Jeżeli zaś nie chodzi o teren górniczy to w sprawie w ogóle nie znajduje zastosowania art. 104 ustawy z 2011 roku (Prawo geologiczne i górnicze), przewidujący dodatkowe wymogi dla takich terenów. Zgodnie z art. 104 §1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium oraz w miejscowym planie. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego to jednak z mocy art. 7 ust. 2 prawa górniczego – w przypadku braku planu miejscowego – podejmowanie i wykonywanie m. in. wydobywania kopalin ze złóż jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie narusza studium. Postanowienia studium mają więc wpływ na udzielenie koncesji (art. 23 ust. 2 pkt 2 prawa górniczego). Rada Miasta Z. wprowadzając w studium ograniczenia w wydobywaniu kopalin winna też mieć na uwadze przepisy rangi konstytucyjnej, a w szczególności art. 64 ust. 3 (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy oraz w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności), art. 31 ust. 3. Tu należy wskazać na art. 10 prawa geologicznego i górniczego z którego wynika, że prawo własności górniczej (art. 10 ust. 1, 2, 4) przysługuje Skarbowi Państwa. Dlatego też – zdaniem Sądu – wprowadzając "ograniczenie" eksploatacji podziemnej Rada przekroczyła upoważnienie do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza także art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska ze względów w nim podniesionych oraz wskazanych w odpowiedzi na skargę, które to stanowisko Sąd podziela. Budzi zdziwienie Sądu odżegnywanie się przez skarżącą od orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z którego wynika niedopuszczalność wprowadzania ograniczeń lub zakazów prowadzenia eksploatacji – w treści planu miejscowego – w sytuacji braku ustanowienia terenu górniczego koncesją. Wszak z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Mając na uwadze całość przedstawionych rozważań na podstawie art. 151 p.ps.a. Sąd oddalił skargę. sw