II OSK 2260/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Robert Sawuła del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2532/14 w sprawie ze skargi [...] w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] w Z. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2532/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Starosta Świebodziński zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.T. i W.T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], obręb [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył [...] w Z. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Wojewoda Lubulski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jego zdaniem wniosek ten nie pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację strony postępowania. Jak wskazał Wojewoda, wnioskodawca wywodzi swoje prawo do uczestniczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego z przysługującego mu prawa użytkowania nieruchomości wchodzących w skład poligonu [...], w tym do posiadającej wspólną granicę z działką objętą inwestycją nieruchomości nr ewid. [...]. Użytkowanie, stosownie do art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego, jest ograniczonym prawem rzeczowym. Jest to prawo na rzeczy cudzej, niemieszczące się w zamkniętym katalogu tytułów prawnych do nieruchomości wprost wyszczególnionych w treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też, [...] w Z. może przysługiwać wyłącznie uprawnienie wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego czy też zarządu o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na skutek wniesionego przez [...] w Z. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie. Organ odwoławczy podał, że [...] w Z. legitymuje się tytułem prawnym (prawem użytkowania) m.in. do działki nr ewid. [...], graniczącej bezpośrednio ze sporną inwestycją (projekt zagospodarowania terenu), wynikającym z umowy z dnia [...] grudnia 2004 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego podmiot, któremu przysługują jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, posiada wyłącznie interes faktyczny wynikający z tegoż prawa, nie zaś interes prawny, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył także, że interes prawny podmiotu, o którym mowa wyżej, podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego, które to regulacje nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Umowa z dnia [...] grudnia 2004 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (zmieniona kolejnymi aneksami) nie przyznaje [...] w Z. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uprawnienia do wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych), w konsekwencji czego nie sposób jest mówić, że sporna inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób ograniczyć skarżącego w zagospodarowaniu (o czym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) działki nr ewid. [...], ponieważ takim prawem się on nie legitymuje. Skargę na powyższe postanowienie wniósł [...] w Z. domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; art. 33 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 82 ust. 1 ww. ustawy; art. 157 § 2 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", została oddalona. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż z przepisu art. 61a k.p.a. wynika, że o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie można orzec z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu bycia użytkownikiem wynikającym z umowy, jaką zawarł Dyrektor Generalny Lasów Państwowych z Ministrem Obrony Narodowej, zgodnie z którą to umową, działki sąsiadujące z działką inwestycyjną zostały przekazane mu w użytkowanie. Następnie Sąd wskazał na normy art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 3 pkt 20 tej ustawy i wyjaśnił, że użytkowanie nieruchomości sąsiadującej z inwestycją nie uzasadnia interesu prawnego skarżącego. Stosownie do treści art. 244 Kodeksu cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz.U. Nr 172, poz. 1804) od dnia 19 sierpnia 2004 r., użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych, obok służebności, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz hipoteki. Cechą charakterystyczną ograniczonych praw rzeczowych jest to, że są prawami na rzeczy cudzej. Użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe polega na korzystaniu w oznaczonym zakresie z cudzej rzeczy, wykonywaniu niektórych uprawnień na cudzej rzeczy, przysługujących w zwykłych warunkach właścicielowi. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, skarżący posiada interes faktyczny, wynikający z użytkowania nieruchomości i jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, niemniej interes faktyczny nie stanowi przesłanki do wszczęcia postępowania. Upatrywanie interesu prawnego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518), w instytucji zarządu nieruchomością, jak trafnie wskazał organ, nie mogą odnieść żądanego skutku w postaci uznania interesu prawnego skarżącego. Tzw. trwały zarząd ustanawiany jest w drodze decyzji administracyjnej, której w niniejszej sprawie nie przedstawiono. Dalej Sąd wskazał, że obowiązkiem organu jest zbadanie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi prawnoprocesową konsekwencję zastosowania norm prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Podsumowując Sąd wskazał, iż w tej sprawie nie stwierdził naruszenia przez organ art. 61a oraz art. 28 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] w Z., kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2012 r.; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy na podstawie zawartej w dniu [...] grudnia 2004 r. umowy pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Ministrem Obrony Narodowej została przekazana w użytkowanie skarżącemu także działka nr [...], skutkująca tym samym uzyskaniem przez skarżącego atrybutu zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż postępowanie administracyjne było dotknięte wadą polegającą na odmowie uznania [...] w Z. jako strony postępowania, chociaż jest reprezentantem Skarbu Państwa będącego właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak również przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organy prawidłowo zastosowały regulację art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a.; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 141 § 4 pkt 1" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a i art. 40 ustawy o lasach oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nierozważenie przez Sąd pierwszej instancji podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego wystąpienia po jego stronie interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego, w tym przypadku zawartej, w trybie art. 40 ustawy o lasach, umowy z dnia [...] grudnia 2004 r. pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Ministrem Obrony Narodowej na podstawie której została przekazana skarżącemu w użytkowanie także działka nr [...]. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przedstawiona w tym zarzucie argumentacja wskazywała na nieprawidłowe działanie organów, co powinno spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia, a nie oddalenie skargi; Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o jego uchylenie oraz uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. zarzutów. Uczestniczki postępowania E. T. oraz W. T. w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż w tej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świebodzińskiego z dnia [...] września 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. i W. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...] wskazując, iż wnioskodawca [...] w Z. legitymujący się prawem użytkowania nieruchomości wchodzących w skład poligonu [...] – w tym również i działki nr [...] graniczącej z terenem zainwestowania, nie jest podmiotem posiadającym legitymację strony postępowania. Sąd pierwszej instancji pogląd ten zaakceptował i w konsekwencji oddalił wniesioną skargę. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z poglądem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, a wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy zasadnie zwalcza to stanowisko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przede wszystkim na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a., a w konsekwencji niezastosowania art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i nieuwzględnienia skargi mimo, że postępowanie dotknięte było wadami polegającymi na odmowie uznania [...] w Z. jako strony postępowania, jak też niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Trafny pozostaje również zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Wyjaśniając przesłanki podzielenia ww. zarzutów skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołana wyżej norma art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organy przywołały okoliczność, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Nie jest natomiast sporne w judykaturze, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego. Generalnie żądanie nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z wniosku w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku natomiast, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania – patrz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. I OSK 2352/14, publikowany w zbiorze LEX nr 2100597. Tym samym ograniczenie podmiotowe dopuszczalności postępowania administracyjnego można zawęzić tylko do przypadków, w których jednostka nie powołuje się na własny interes prawny. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienie w tej sprawie, a mając na uwadze przedstawione we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego przesłanki, z których wynikał własny interes [...] w Z. do wszczęcia postępowania w tej sprawie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowiła niewątpliwie naruszenie tej normy. Oceny legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku, skoro nie było to takie oczywiste, należało zatem dokonać w postępowaniu rozpoznawczym. Już tylko ta okoliczność wobec obrazy art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniała potrzebę uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Poza tym, w okolicznościach tej sprawy, niezbędne było, co już wyżej zaznaczono, dokonanie oceny statusu strony [...] w Z. w postępowaniu rozpoznawczym, czego w tej sprawie nie uczyniono. Pomimo tego poza postępowaniem rozpoznawczym odmówiono wnioskodawcy przymiotu strony ustalając, iż użytkownik nieruchomości nie mieści się w zamkniętym katalogu tytułów prawnych do nieruchomości wprost wyszczególnionych w treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stanowiska tego nie można również podzielić, co trafnie zostało zakwestionowane wniesioną skarga kasacyjną. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Norma art. 28 k.p.a. ustanawia przesłankę materialnoprawną przyznania jednostce statusu strony – przesłankę interesu (obowiązku) prawnego. Podstawą wyprowadzenia interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyjęta regulacja art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustanawia przesłankę przyznania statusu strony właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości – nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W sprawie jest niesporne, że skarżącemu nie przysługuje do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki zainwestowanej prawo własności bądź użytkowania wieczystego. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący jest jednostką budżetową Ministra Obrony Narodowej. W umowie z dnia [...] grudnia 2004 r. (następnie zmienianej) zawartej pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych, a Ministrem Obrony Narodowej o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie nastąpiło przekazanie szeregu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a znajdujących się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Świebodzin (lasów i innych gruntów) do użytkowania, na czas nieokreślony, [...], na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Zawarcie umowy nastąpiło na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). W sprawie niesporne jest także, że wokół działki przeznaczonej do zainwestowania znajdują się działki pozostające w użytkowaniu skarżącego, w tym działka nr [...] bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji, która została uznana decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2000 r. za teren zamknięty. Okoliczności te są niesporne i mając na uwadze te ustalenia faktyczne uznać należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, [...] jest podmiotem posiadającym legitymację strony w przedmiotowym postępowania. Przede wszystkim skarżący, użytkując w ramach wskazanej wyżej umowy z dnia [...] grudnia 2004 r. zawartej pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych, a Ministrem Obrony Narodowej o przekazaniu [...] w użytkowanie szeregu nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, sprawuje publiczne władztwo nad tymi terenami. Użytkowanie przez skarżącego jest szczególnym rodzajem użytkowania ustanowionym w porozumieniu (umowie), mającym umocowanie w art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. W myśl tego przepisu Dyrektor Generalny, na wniosek zainteresowanego ministra lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, może przekazać w użytkowanie wskazanej przez wnioskodawcę jednostce organizacyjnej lasy, grunty oraz inne nieruchomości, bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, jeżeli za tym przemawiają względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej. Tym samym to porozumienie ustanawiające użytkowanie w trybie art. 40 ustawy o lasach daje interes prawny do tego by samodzielnie występować w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę czy też w trybie nadzwyczajnym dotyczącym tego postępowania. Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy skarżącego traktować jako zarządcę nieruchomości, o którym wspomina przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w doktrynie, że to czy użytkownikowi nieruchomości (posiadaczowi ograniczonego prawa rzeczowego) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a więc czy mieści się on w pojęciu zarządcy, zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy. Jednakże nie należy z góry wykluczać, że dana inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby. A ustalenie takiego wpływu powoduje, że może ona zostać uznana za stronę (porównaj: Prawo budowlane. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, wydanie 6, Warszawa 2015, str. 296-297). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący w realiach przedmiotowej sprawy mieści się w pojęciu zarządcy, dlatego też usprawiedliwiony pozostaje zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz niezastosowania art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w sposób opisany w zarzutach wniesionego środka odwoławczego. To stwierdzenie zaś pozwalało przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji w ramach sprawowanej kontroli legalności zaskarżonego aktu winien niezależnie od wskazanego we wstępnej części tego uzasadnienia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zastosować również przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec naruszenia cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego i także z tego powodu wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej, lecz tego nie uczynił. Tym samym w rozpoznawanej sprawie wobec zasadności podniesionych podstaw kasacyjnych, w tym naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., jak też art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wyrok Sądu pierwszej instancji należy uchylić. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania skargi. Jak już wyżej podniesiono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., wadliwie odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świebodzińskiego z dnia [...] września 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E.T. i W. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...]. Oceny legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku, należało zatem dokonać w postępowaniu rozpoznawczym. Dokonanie zaś tej oceny poza tym postępowaniem stanowi naruszenie przepisów prawa, będąc pogwałceniem standardów demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie poza postępowaniem rozpoznawczym przesądzając o braku legitymacji skarżącego do wniesienia żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego naruszono także art. 28 k.p.a. jak też art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, skoro jak wyżej wykazano, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy skarżącego traktować jako zarządcę nieruchomości o którym wspomina przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania w tej sprawie, wobec wyżej wskazanych naruszeń, skutkuje przyjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny potrzeby uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego. Ponownie rozpoznając sprawę, należy przede wszystkim prawidłowo wszcząć przedmiotowe postępowanie i w ramach postępowania rozpoznawczego przeprowadzić ocenę złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.