I OSK 2352/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2747/13 w sprawie ze skargi J. Sz., R. K., B. Sz. i B. O. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2747/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. Sz., R. K., B. Sz. i B. O. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Warszawski, działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), decyzją Nr [...], z dnia [...] maja 1992 r., stwierdził nabycie z mocy prawa przez Polską Pocztę, Telegraf i Telefon – Dyrekcję Wojewódzką w Warszawie prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. [...] m², położonego w Warszawie przy ul. W., róg W., oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] oraz na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych nr [...] literami A-B-C-D-A. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia [...] września 1993 r., Nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania Zarządu Dzielnicy Gminy Warszawa – Żoliborz, uchylił ww. decyzję z dnia [...] maja 1992 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego wskazanego gruntu przez Polską Pocztę, Telegraf i Telefon – Dyrekcję Wojewódzką w Warszawie i orzekł, że prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu zostało nabyte przez państwową jednostkę organizacyjną Polska Poczta, Telegraf i Telefon. J. Sz., R. K., B. Sz. i B. O., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...], z dnia [...] maja 1992 r., w części dot. dawnej działki nr [...] z obrębu [...], odpowiadającej części działki nr [...], objętej decyzją uwłaszczeniową. Zarzucili wadliwe zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464), zaniechanie wykonania art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art.. 61a § 1 i 2 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawców. Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r., J. Sz., R. K., B. Sz. i B. O., zastępowani przez J. Sz., wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, że zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżących. Na podstawie art. 61a K.p.a., odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie. Rozważenia zatem wymagało, czy skarżący mogą powoływać się skutecznie na przepis prawa materialnego, stwarzający uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...], z dnia [...] maja 1992 r. Minister wskazał, że decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2005 r., Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w Warszawie na terenie dzielnicy Bielany przy ul. W. róg W. – część obecnej dz. ewid. Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 122 m² (dawna dz. ewid. Nr [...] -cz z obrębu [...] oraz przy ul. B. – część obecnej dz. ewid. Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 155 m² (dawna dz. ewid. Nr [...] -cz z obrębu [...]). Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 17 marca 2005 r. Zdaniem Ministra, na skutek ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. skarżący utracili więc wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) prawo do domagania się zwrotu nieruchomości a tym samym uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Obecnie skarżący nie posiadają zatem, żadnych praw do tej nieruchomości, jak również uprawnień wynikających z przysługujących im uprzednio roszczeń o zwrot nieruchomości. Brak jest bowiem zdaniem organu po stronie wnioskodawców bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego, legitymującego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. Sz., R. K., B. Sz. i B. O. reprezentowani przez J. Sz. Podnieśli, że nie zgadzają się z treścią zaskarżonego postanowienia. Skarżący stwierdzili, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1992 r. jest dla nich krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skoro w obiegu prawnym pozostaje decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2005 r. umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu powyższych nieruchomości, to skarżący utracili wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do domagania się zwrotu nieruchomości, a tym samym uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Sąd wskazał, że z materiału dowodowego wynika bowiem bezspornie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2005 r., na którą powołuje się organ dotyczy tak naprawdę umorzenia postępowania przed tym organem dotyczącego zwrotu nieruchomości: - przy ul. W. róg W. – część obecnej dz. ewid. Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 122 m² (dawna dz. ewid. Nr [...] -cz z obrębu [...]); - przy ul. B. – część obecnej dz. ewid. Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 155 m² (dawna dz. ewid. Nr [...] -cz z obrębu [...]) z powodu niewłaściwości tego organu do jej rozpatrzenia (działki te stanowią obecnie własność m.st. Warszawy). Sąd podniósł, że z treści uchwały Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 wynika, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która podlega komunalizacji, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. co w konsekwencji wyłącza możliwość załatwienia tej sprawy. W związku z tym, iż ww. grunt stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy, sprawa w tej części będzie podlegała w na załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta, w tym przypadku przez Wojewodę, z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Błędnie zatem przyjął organ, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2005 r., umarzająca postępowanie spowodowała, że skarżący utracili wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do domagania się zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a tym samym prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Organ w takiej sytuacji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie a nie odmawiać wszczęcia postępowania z powodu braku interesu prawnego skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 61a w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał odmowy wszczęcia postępowania, ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawców, co skutkowało wadliwym zarzuceniem naruszenia przez organ przepisów postępowania, a w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ nadzoru, c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienie z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister stwierdził, że wbrew ustaleniom dokonanym przez Sąd, w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Prezydent m.st. Warszawy dokonał merytorycznej oceny sprawy zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie na terenie dzielnicy Bielany, przy ul. W. i W., w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...], z dnia [...] maja 1992 r. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., w której Prezydent wskazał, że działka nr [...], z której część o powierzchni 122 m2 objęta była wnioskiem o jej zwrot, pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki Telekomunikacja Polska S.A. Na przedmiotowej części działki zrealizowano ciąg pieszo-jezdny. Na terenie znajduje się infrastruktura techniczna i cały teren został zagospodarowany zielenią osiedlową. Powyższe budowle i zieleń stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, zatem stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 229 ustawy, roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a zatem Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Jan Sz., R. K., B. O. oraz J. Sz. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy kasacji. Najpierw rozważyć należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W postępowaniu administracyjnym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest dowodem wywołującym określone skutki prawne, także w zakresie legitymacji procesowej wnioskującego o stwierdzenie nieważności. Ustalenie treści tej decyzji jest zatem okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy organ administracyjny prawidłowo ustali treść takiej decyzji, mającej wpływ na zastosowanie prawa materialnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a Sąd rozpoznający skargę zakwestionuje to ustalenie, należy uznać, że Sądowi można postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niewątpliwie takim naruszeniem obarczony jest zaskarżony wyrok. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], umorzyła postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w Warszawie na terenie dzielnicy Bielany przy ul. W. róg W. – część obecnej dz. ewid. Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 122 m² (dawna dz. ewid. Nr [...] -cz z obrębu [...] oraz przy ul. B. – część obecnej dz. ewid. Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 155 m² (dawna dz. ewid. Nr [...] -cz z obrębu [...]). W odniesieniu do tych nieruchomości Prezydent, wbrew formalnemu brzmieniu sentencji decyzji, merytorycznie rozstrzygnął sprawę, powołując się na przepisy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 229 tej ustawy. Przekazaniem do rozpatrzenia przez inny organ, tj. Wojewodę Mazowieckiego, objęta została sprawa zwrotu innej nieruchomości. Wynika to wprost z uzasadnienia omawianej decyzji Prezydenta. Jedyna okoliczność, dla której Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, została zatem przez Sąd pierwszej instancji ustalona błędnie. Minister nie dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania. Nie ma jednak podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra było bowiem obarczone takim naruszeniem przepisu postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), które uprawniało Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Żądanie nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z wniosku w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku natomiast, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Ograniczenie podmiotowe dopuszczalności postępowania administracyjnego wymaga zatem zawężenia tylko do przypadków, w których jednostka nie powołuje się na własny interes prawny (por. (B. Adamiak "Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego", ZNSA 2015/5/s. 23; wyrok NSA: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 2945/12). Etap wstępnego badania wniosku nie uprawniał organu do rozstrzygania problematycznej kwestii kolizji uprawnień wnioskodawcy wynikających z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uprawnieniami państwowej jednostki organizacyjnej Polska Poczta, Telegraf i Telefon, wynikającymi z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Wynik badania powyższych okoliczności nie mógł skutkować zastosowaniem przepisu art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2234/13). Prawna kwalifikacja skutków decyzji umarzającej postępowanie o zwrot nieruchomości, z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, może mieć miejsce po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego istotnym elementem jest zbadanie okoliczności powołanych w uzasadnieniu wspomnianej decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Niezależnie od tego, zauważyć można, że jedną z przyczyn odmowy zwrotu nieruchomości było ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej (państwowej jednostki organizacyjnej) i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej (art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rozważenie skutków ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej dla odzyskania uprawnienia przewidzianego w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również w tym zakresie, powinno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie zagadnienia interesu prawnego osób wnioskujących o przeprowadzenie postępowania nadzorczego, w tej niejednoznacznej sytuacji materialnoprawnej, na etapie badania dopuszczalności wniosku, stanowiło naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.