II OSK 2980/12

Dnia 16 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1053/12 w sprawie ze skargi S. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1053/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; w pkt III zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. N. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Starosta Obornicki orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przydomowej elektrowni wiatrowej, składającej się z 3 wiatraków o wysokości po 29 m, położonej na działce nr [...] w R., należącej do L. W. Następnie, na wniosek inwestora, Starosta Obornicki decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zmienił wcześniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę elektrowni przydomowej oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zmniejszenia ilości wiatraków z 3 do 2, zmiany wysokości masztu do 23 m i średnicy śmigła do 10,4 m. Sławomir Niedbalski pismem z dnia [...] października 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa przez organ wydający zaskarżone decyzje. Organ ten nie uwzględnił bowiem założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że zaopatrzenie w energię elektryczną następuje przez adaptację w planie istniejących napowietrznych linii wysokiego napięcia. Uchwała Rady Gminy Ryczywół nr VI/62/2003 z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera regulacji dotyczących możliwości wznoszenia na terenie objętym planem przydomowych elektrowni wiatrowych. Dopiero uchwała Rady Gminy z dnia 11 maja 2011 r. przewiduje objęcie planem miejscowym działek o numerach: [...] oraz [...], ale nie zamierza się wprowadzać zmian dotyczących możliwości budowania elektrowni wiatrowych. Możliwość takiego budowania na terenie objętym planem przewiduje dopiero projekt uchwały Rady Gminy Ryczywół, który jednak nie wszedł jeszcze w życie i nie może być prawem obowiązującym na tym terenie. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Obornickiego nr [...] z dnia [...] września 2010 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda podkreślił, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek podmiotu niebędącego stroną. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w danym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. O posiadaniu interesu prawnego nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu. Na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć w ten sposób, iż przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Skarżący jest właścicielem działki nr [...] w R., sąsiaduje przez drogę z inwestorem i nie brał udziału w postępowaniach zakończonych decyzjami Starosty Obornickiego. Oceniając legitymację skarżącego w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ uznał, że brak jest konkretnego przepisu prawa powodującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez skarżącego ze swojej nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie przydomowej elektrowni wiatrowej. Obiekt ten nie jest również zaliczany do obiektów stwarzających zagrożenie dla środowiska lub mogących pogorszyć stan środowiska, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 573, zwanym dalej: "rozporządzeniem"). Do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko bądź mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się kolejno instalacje o łącznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW, bądź lokalizowane na obszarach objętych formami ochrony przyrody i o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m. Przedmiotowa inwestycja obejmuje 2 wiatraki o wysokości 23 m i mocy nominalnej 40 KW, a także nie narusza dopuszczalnych poziomów hałasu, które wynikają z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826). Dlatego też Wojewoda uznał, że inwestycja ta nie narusza przepisów z zakresu prawa budowlanego i ochrony środowiska, nie powoduje ograniczeń, zagrożeń oraz uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości należącej do skarżącego. Poza tym nie wskazał on, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości. Wyjaśnienie, czy wskazane przez skarżącego przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, może nastąpić dopiero na dalszym etapie postępowania, po jego wszczęciu. Organ w przedmiotowej sprawie nie badał przesłanek nieważnościowych, ponieważ ustalił, że wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego złożenia. S. N. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...], oddzielonej od spornej inwestycji drogą o szerokości 8 m (błędnie wskazaną w postanowieniu jako nr [...], gdy tymczasem powinien być nr [...]). Jeden z wiatraków oddalony jest od granicy jego działki o około 17,5 m, zaś drugi o około 31 m. Sporna inwestycja nie wprowadza więc ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżącego, o którym mowa w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, nie jest również zaliczana do inwestycji określonych w rozporządzeniu. Gołosłowne wskazanie, iż doszło do naruszenia jego interesu prawnego, bez wskazania z jakiego przepisu prawa wynika, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżącemu przysługuje przymiot strony. Okoliczności pogorszenia warunków mieszkalnych jego rodziny, obniżenie wartości nieruchomości, budynków i urządzeń na niej posadowionych, nie mogą stanowić o istnieniu interesu prawnego, uzasadniającego posiadanie przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. W sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej nie bada, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł S. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1053/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uruchamia etap wstępny, w którego ramach organ bada jedynie kwestie formalne w postaci wniesienia podania przez legitymowany podmiot, czy wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do pierwszej przesłanki odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. Z taką oczywistością braku legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy już z treści samego wniosku wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć czynności, w szczególności dokonać stosownych analiz, czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, stosownie do brzmienia art. 61 § 3 k.p.a., co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Sąd podniósł, że w związku z krótkim okresem obowiązywania art. 61a k.p.a. (który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r.) brak jest ugruntowanego stanowiska orzecznictwa w odniesieniu do zawartych w nim regulacji. W zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące uchylonego art. 157 § 3 k.p.a. Na tle tego przepisu na uwagę i aprobatę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10 stwierdzający, iż "wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy". Dlatego też należy uznać, że nie można odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy brak przymiotu strony wnoszącej podanie nie jest oczywisty. Sąd podkreślił, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przydomowej elektrowni wiatrowej. Z uzasadnień zaskarżonych postanowień jednoznacznie wynika, że wprawdzie skarżący jest współwłaścicielem działki graniczącej przez drogę z działką, na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany, ale droga ta ma 8 m szerokości, a obiekt jest nietypowy, bo składający się z 2 wiatraków o wysokości po 23 m każdy nad poziomem terenu, wielkości śmigieł po 10,4 m i mocy znamionowej 40 KW/14 m/s. Jeden z tych wiatraków usytuowany jest w odległości 17,5 m od granicy działki skarżącego, a drugi w odległości około 31 m. Skarżący swój interes prawny wywiódł z prawa własności (art. 222 § 2 k.c.), które – jego zdaniem – zostało naruszone przez posadowienie na sąsiedniej działce elektrowni wiatrowej. Ograniczona została prawnie zagwarantowana swoboda wykonywania władztwa nad jego własnością. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy ustalił, że sporna inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), jednak nie oznacza to, że elektrownia wiatrowa, przy uwzględnieniu wymiarów wiatraków i ich usytuowania wobec działki skarżącego, nie może potencjalnie oddziaływać na działkę skarżącego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w przedmiotowej sprawie winny zbadać przesłankę potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę skarżącego, co powinno skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego. W związku z powyższym, nie można już we wstępnej fazie postępowania przesądzać, że skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną. Zdaniem Sądu, nie można w takim wypadku a priori (bez wszczęcia postępowania) takiej osobie odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Brzmienie art. 28 k.p.a. mającego zastosowanie w tej sprawie, nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Należy się w tym miejscu zgodzić ze skarżącym, że przyznanie mu atrybutu strony nie oznacza, że wszelkie racje, prezentowane przez niego, będą musiały być uwzględnione przez organ, ale istotne jest, aby nie odbierać mu możliwości weryfikacji w ramach postępowania nadzwyczajnego zasadności jego zastrzeżeń wobec decyzji Starosty Obornickiego. Natomiast odmowa wszczęcia takiego postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. W ocenie Sądu w przypadku ustalenia, po wszczęciu postępowania nieważnościowego, iż skarżący nie posiada przymiotu strony, organ winien rozważyć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Jeśli natomiast ustalenia będą pozytywne, organ winien ocenić przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności przez pryzmat wskazanych przez skarżącego przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien badać czy S. N. posiada interes prawny, a więc również czy posiada przymiot strony w tym postępowaniu, a zatem czy jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie tego postępowania, podczas gdy w świetle powołanych przepisów organ miał prawo rozstrzygnąć przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, iż S. N. nie posiada interesu prawnego, a więc również nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a zatem nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania; 2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, strony tego postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten stanowi kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty wymienione w powyższym przepisie mające określony przez ustawodawcę stosunek do nieruchomości i znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., co daje im przymiot strony w tym postępowaniu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., gdyż zawęża rozumienie strony pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, jak i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jednie na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. między innymi pozwala organowi odmówić wszczęcia postępowania postanowieniem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, niemającą więc interesu prawnego w tym przypadku w granicach określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Kryteria oceny kto jest stroną, zawarte w powyższym przepisie, nie mogą ograniczać się jedynie do ustalenia, czy żądający wszczęcia postępowania jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, ale również czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co bez wątpienia jest uzależnione od rodzaju obiektu (przedsięwzięcia). Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, jego zasięg, analiza przepisów odrębnych mogących wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym należy dokładnie przeanalizować wszystkie okoliczności stanu faktycznego sprawy. Elektrownia wiatrowa jest nietypowym przedsięwzięciem chociażby z tego powodu, że jej oddziaływanie w przestrzeni nie jest do końca znane i brak stosownych regulacji w tym zakresie, w prawie polskim. Poza tym oddziaływanie tego typu obiektów jest uzależnione od typu urządzenia, jego mocy, wysokości masztu, wielkości śmigła, ukształtowania terenu i wielu innych czynników. Ponadto nie bez znaczenia dla ustalenia kto jest stroną postępowania jest również i to, czy w otoczeniu elektrowni wiatrowej znajdują się obiekty mieszkalne, przemysłowe, czy też tereny rolne lub leśne. W związku z powyższym, wszystkie powyżej wskazane okoliczności powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w niniejszej sprawie. Nie może bowiem wyłącznie przesądzać o tym, że S. N. nie jest stroną w tym postępowaniu to, że nie jest właścicielem działki bezpośrednio położonej przy działce na której zlokalizowano elektrownie wiatrowe, a oddziela te działki droga o szerokości 8 m i odległość jednego z wiatraków od granicy działki skarżącego wynosi ok. 17,5 m a drugiego ok. 31 m. Żadna z tych okoliczności wprost nie wyklucza tego, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowych elektrowni wiatrowych, co by dawało podstawę do uznania, iż nie jest stroną postępowania. Nie może też automatycznie wykluczyć skarżącego z kręgu podmiotów mających przymiot strony fakt, że tego typu siłownie wiatrowe nie są zaliczane do obiektów stwarzających zagrożenie dla środowiska lub mogących pogorszyć stan środowiska, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Powyższe rozważania wskazują, że w niniejszej sprawie organy nie wzięły pod uwagę szeregu kwestii, które należało rozpatrzyć zanim ustali się, czy żądający wszczęcia postępowania jest stroną w danej sprawie. Na wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności nie pozwala wydanie orzeczenia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie i w literaturze przedmiotu, powyższy przepis powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacjach kiedy oczywistym jest, iż żądanie wszczęcia postępowania wnosi osoba niemająca przymiotu strony i nie wymaga to dodatkowych ustaleń i wyjaśnień, gdyż nie odwołuje się do własnego interesu prawnego (J. Chmielewski. Artykuł 61a KPA jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82–88). W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., ale kontynuować je zgodnie z § 3 art. 61 k.p.a. i w trakcie postępowania ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji (art. 104 k.p.a.), a w przypadku braku przymiotu strony umorzeniem postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Jak wynika z powyższych rozważań, nie jest uzasadniony na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1 tego pisma. Instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zamieszczonej w art. 61a § 1 k.p.a. nie można traktować jako alternatywy dla zasady wynikającej § 3 art. 61 k.p.a., gdyż odmowa wszczęcia postępowania jest wyjątkiem od zasady, nie można więc tego przepisu interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Wykładnia art. 61a § 1 k.p.a., nie może prowadzić do kolizji z wykładnią art. 61 § 3 k.p.a., który stanowi, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Trudno odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej, zamieszczonego w pkt 2, gdyż nie został on uzasadniony w skardze kasacyjnej zgodnie z wymaganiami art. 176 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, jego rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.