II GSK 719/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1084/13 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Powiatu w T. G. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Rady Powiatu w T. G. na rzecz H. W. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1084/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Powiatu w t. G. z dnia 29 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: H. W. (dalej: skarżący) pismem z dnia [...] lipca 2013 r. po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (w którym przedstawiono analogiczną argumentację jak w skardze) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. uchwalę Rady Powiatu w T. G. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] z w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne (tj. Dz.Urz.Woj.Śl. z dnia 9 listopada 2012 r., poz. 4611). Skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sposobu ustalania rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków) w każdym miesiącu zawartej w ust. 5 w załączniku nr 3 "Roczne rozliczenie dotacji" oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez wprowadzenie dwóch odmiennych sposobów ustalania rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków). Uchwałą tą Rada Powiatu w T. G., powołując się na przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o systemie oświaty, określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie powiatu t. oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W § 4 ust. 1 ww. uchwały Rada wskazała, że dotacje dla szkół i placówek niepublicznych ustala się w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów lub wychowanków według stanu na dzień 1 każdego miesiąca. Wzór informacji określa załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. Jednocześnie w § 7 tej uchwały Rada zobowiązała podmiot otrzymujący dotację do półrocznego i rocznego rozliczania się z otrzymanej dotacji poprzez przedstawienie na piśmie zestawienia wydatków według załącznika nr 3 do niniejszej uchwały. W ust. 5 tego załącznika Rada wskazała, że rzeczywistą liczbę uczniów w każdym miesiącu należy ustalić dzieląc przez dwa sumę połowy uczniów w pierwszym i ostatnim dniu miesiąca oraz pełną liczbę uczniów w 15 dniu miesiąca (wynik należy podać w liczbach całkowitych, stosując zaokrąglenie na zasadach matematycznych). Zdaniem skarżącego zapisy uchwały są niespójne i wymagają konwalidacji poprzez podjęcie działań zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zgodnie z treścią art. 90 ustawy o systemie oświaty. Nadmienił, że zgodnie z uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] maja 2009 r. [...] - przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. w sposób jednoznaczny wiąże wysokość udzielanej dotacji z rzeczywistą, a nie w inny sposób ustalaną liczbą dzieci, a jedynym warunkiem uzyskania uprawnienia do otrzymania dotacji jest podanie organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów w określonym terminie Pomor. [...]. Z ostrożności skarżący wskazał, że uchwała nr [...] Rady Powiatu w T. G. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie zawiera uzasadnienia umożliwiającego stronie merytoryczne odniesienie się do stanowiska Rady Powiatu w T. G.. Tymczasem m.in. z zasad techniki prawodawczej (Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. Nr 100, poz. 908) oraz Statutu Powiatu T. (§ 25 ust. 2 pkt 8 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. G. z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie zatwierdzenia jednolitego tekstu Statutu Powiatu T. - Dz.Urz.Woj.Śl. z 2007 r. Nr 69, poz. 1421 ze zm.) wynika, że projekty uchwał winny zawierać uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w T. G., wniosła o oddalenie skargi, stwierdziła, że zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa, w szczególności ustawą o systemie oświaty oraz ustawą o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd I instancji podał, że kwestionowane przez skarżącego w istocie zapisy uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. stanowią w § 4, że dotacje, o których mowa w § 2 ustala się w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów lub wychowanków według stanu na dzień 1 każdego miesiąca. Wzór zawarty w załączniku wymaga podawania (z rozbiciem na poszczególne miesiące) "rzeczywistej liczby uczniów", którą oblicza się dzieląc przez dwa sumę połowy uczniów w pierwszym i ostatnim dniu miesiąca oraz pełną liczbę uczniów w 15 dniu miesiąca i podając uzyskaną po zaokrągleniu liczbę całkowitą. Zasadniczy zarzut skargi skarżącego w przedmiotowej sprawie, koncentruje się wokół niespójności uchwały, w ramach której ustanowiono dwa odmienne sposoby ustalania rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków) – jeden do naliczania dotacji, a drugi, odmienny do rozliczania dotacji. Kryterium otrzymania dotacji powiązane jest z osobą ucznia lub wychowanka, przy czym ustawodawca nie definiuje jak należy rozumieć wyrażenie "na każdego ucznia (wychowanka)". Ze względu na to kryterium (inne niż wynikające z art. 80 ust. 3 d oraz art. 90 ust. 3 d) ustawy o systemie oświaty) przyznanie tych dotacji ma charakter podmiotowy. Z wniosku złożonego obligatoryjnie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wynikać musi prognozowana liczba uczniów (wychowanków) placówki, co ma umożliwić zaplanowanie w budżecie dotacji na następny rok. Dotacje te są przekazywane w comiesięcznych transzach wypłacanych do ostatniego dnia miesiąca, a zatem zasadne jest ich wypłacanie według danych o faktycznej liczbie uczniów na dany (np. pierwszy) dzień miesiąca. Ustanawiając w § 4 zaskarżonej uchwały, obowiązek podawania tych danych według wzoru określonego w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały tj. podawania liczby uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca kalendarzowego Rada Powiatu zrealizowała kompetencje dotyczące trybu udzielania dotacji oraz danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Z kolei określając metodę obliczania rzeczywistej liczby uczniów w załączniku nr 3 skonkretyzowano zakres danych zawartych w rozliczeniu dotacji i sposób rozliczenia dotacji. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji nie sposób podzielić prezentowane przez skarżącego stanowisko, że regulacje te są wobec siebie sprzeczne i niespójne. Ich stosowanie ma bowiem inne cele, tj. w pierwszym przypadku jest to wypłata dotacji za dany miesiąc w kwocie odpowiadającej liczbie uczniów (wychowanków) na pierwszy dzień tego miesiąca, a w drugim – weryfikacja zasadności wykorzystywania otrzymanych dotacji z uwzględnieniem uśrednionej zmiany liczby uczniów (wychowanków) dokonującej się na przestrzeni okresu półrocznego i rocznego. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę § 4 i § 7 oraz załącznik nr 2 i 3 do zaskarżonej uchwały nie naruszają ustawy o systemie oświaty, w tym w szczególności art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 4 oraz wskazanego przez pełnomocnika strony na rozprawie art. 90 ust. 2 a i 3 a tej ustawy o systemie oświaty. H. W. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania: - art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 3 § i p.p.s.a. poprzez: a) nienależne sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze na uchwalę Rady Powiatu, w szczególności zarzutu nienależnego żądania przez starostwo przy rozliczeniu dotacji podania innych niż faktyczna liczba uczniów danych takich jak faktury, rachunki, lista płac a także zarzutu braku sporządzenia przez organ uzasadnienia uchwały z dnia [...].05.2013 r. w następstwie czego skarżący pozbawiony został możliwości poznania stanowiska Sądu w niniejszym zakresie; b) lakoniczne i zdawkowe wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak rzetelnej argumentacji na temat podniesionych w skardze zarzutów, co nie pozwala ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, w następstwie czego brak jest możliwości kontroli kasacyjnej orzeczenia. II. naruszenie przepisów prawa: - art. 147 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. art. 90 ust. 2a i 3a ustawy o systemie oświaty oraz w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty i w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla ich rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do oceny, że zaskarżona uchwała, tj. § 7 wraz z załącznikiem nr 3 do uchwały nie narusza, ustawy o systemie oświaty, podczas gdy sposób określenia przy rozliczeniu rzeczywistej liczby wychowanków/uczniów przy korzystaniu z miernika określonego w załączniku nr 3 zaskarżonej uchwały skutkuje powstaniem sytuacji, w której w rzeczywistości po rozliczeniu dotacji, wysokość otrzymanej dotacji jest nieadekwatna do iloczynu liczby wychowanków i kwoty przewidzianej na jednego wychowanka danej placówki/szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu T. wbrew dyspozycji art. 90 ust. 2a i 3a ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie w poszczególnych przypadkach beneficjent jest zobowiązany dokonać zwrotu dotacji, mimo iż po rozliczeniu w rzeczywistości jej wysokość jest mniejsza niż faktyczna liczba uczniów, co z kolei skutkuje tym, iż przedmiotowy zwrot musi zostać dokonany ze środków własnych beneficjenta jako, że nie może zostać pokryty z otrzymanej w następnym okresie dotacji z uwagi na jej charakter celowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Powiat T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. była regulacja zawarta w ust. 5 załącznika numer 3 do uchwały numer [...] Rady Powiatu w T. G. z dnia [...] grudnia 2009 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne. Z treści § 1 wskazanej wyżej uchwały Rady Powiatu w T. G. wynika, że dotyczy ona ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminów i sposobów rozliczania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu dla podmiotów wskazanych w punktach 1-4 tegoż przepisu. Ponadto podkreślić należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w treści wymienionej wyżej uchwały określił zakres kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji, wskazując przy tym, że kontrola taka obejmuje także zgodność informacji o liczbie uczniów i wychowanków z danymi zawartymi we wniosku oraz ze stanem faktycznym- § 5 ust. 1 pkt 3. Tak określony zakres kontroli pozostaje w ścisłym związku z obowiązkiem podmiotu dotowanego określonego w § 7 uchwały, który nakłada na ten podmiot obowiązek rozliczania się z udzielonej dotacji w terminach określonych w tym przepisie poprzez przedstawienie na piśmie zestawienia wydatków według załącznika numer 3 do tej uchwały. Oznacza to, że treść załącznika numer 3 do wskazanej wyżej uchwały stanowi jej integralną część podlegającą ocenie wraz z treścią uchwały. Kwestionowana przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną treść załącznika numer 3 do uchwały dotyczy ustalenia rzeczywistej liczby uczniów/wychowanków i zawiera stwierdzenie wskazujące na to, jak organ rozumie pojęcie "rzeczywista liczba uczniów/wychowanków". W ust. 5 załącznika numer 3 do uchwały organ stwierdził, że "rzeczywistą liczbę uczniów w każdym miesiącu ustala się dzieląc przez dwa sumę połowy uczniów w pierwszym i ostatnim dniu miesiąca oraz pełną liczbę uczniów w 15 dniu miesiąca (wynik należy podać w liczbach całkowitych, stosując zaokrąglenie na zasadach matematycznych)". Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób realizacji dotacji. Podzielić należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że przepis ten daje szerokie uprawnienie do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli, jednak z tego stwierdzenia nie można wyprowadzać wniosku, że zakres przyjętej w uchwale regulacji pozostawiony jest organowi (vide wyrok NSA z 16.01.2014 r. II GSK 1589/12, wyrok NSA z 9.01.2014 r. II GSK 1570/12 niepublikowane). W ocenie NSA treść uchwały musi uwzględniać istniejący stan prawny, zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter oraz obowiązujące przepisy prawa. W tym miejscu zauważyć należy, że dotacja będąc środkami publicznymi, przekazywanymi określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale muszą to być informacje prawem dozwolone, a więc takie które pozostają w zakresie ustawowego umocowania. Oznacza to, że uchwała oparta na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. nie może regulować inaczej niż czyni to ustawa postępowania kontrolnego. Skoro ta problematyka została uregulowana w ustawie w sposób kompleksowy, to w tym zakresie Rada nie może tworzyć dodatkowych wymogów. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności mając na uwadze treść art. 90 ust. 4 u.s.o, art. 90 ust. 2a i 3 u.s.o. nie przedstawił wystarczającej argumentacji pogłębionej szczegółową analizą zapisów uchwały Rady Powiatu w T. G. odnoszącą się do treści § 7 i ust. 5 załącznika numer 3 do uchwały, w kontekście przekroczenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustawowego upoważnienia do konstruowania regulacji prawa miejscowego odnoszących się do trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że w ocenie Sądu I instancji w ust. 5 załącznika numer 3 do uchwały określono metodę obliczania rzeczywistej liczby uczniów a tym samym skonkretyzowano zakres danych zawartych w rozliczeniu dotacji i sposób rozliczania dotacji. Natomiast z regulacji zawartych w ustawie o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, w wysokości określonej w ustawie, pod warunkiem, że podmiot prowadzący określoną palcówkę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów w terminie nie późniejszym niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W tym zakresie należy zauważyć, że ustawodawca nie posługuje się w ustawie o systemie oświaty pojęciem "rzeczywista liczba uczniów", które to pojęcie zostało wprowadzone do załącznika numer 3, który stanowi integralną część w/w uchwały Rady Powiatu w T. G.. Ponadto treść ust. 5 załącznika numer 3 wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zdefiniował pojęcie "rzeczywistej liczby uczniów" poprzez wprowadzenie określonego działania matematycznego. Podkreślić także należy, że integralną część wskazanej wyżej uchwały stanowi również załącznik numer 2, który nakłada na podmiot dotowany obowiązek miesięcznego informowania organu udzielającego dotacji o liczbie uczniów na określony dzień. Zawarte w załączniku numer 2 rozwiązanie dotyczące rozliczenia dotacji pozostaje w związku z treścią przepisów wskazujących na obowiązek przekazywania przyznanych dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca i umożliwia organowi sprawowanie bieżącej skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją. W tym stanie rzeczy zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do nie wyjaśnienia przyczyn dla których Sąd I instancji uznał, że kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają zasad określonych w art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 90 ust. 2a i 3a u.s.o. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.