VIII SAB/Wa 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Centrum [...] w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Ł S na bezczynność [...] w W w sprawie dostępu do informacji publicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. (data wpływu fax) Ł S (dalej: "skarżący", "strona") zwrócił się do [...] w W (dalej: "Centrum", "organ") – w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii pisma, znak [...], skierowanego do Ministra Zdrowia. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że pismo, o udostępnienie którego wnosi, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest to dokument urzędowy, wystąpienie czy ocena wytworzona przez organ zobowiązany do stosowania u.d.i.p., lecz pismo przewodnie, nie mające takich cech. Załącznik przesyłany przy tym piśmie dotyczy osoby fizycznej, która nie jest i nie była funkcjonariuszem publicznym i nie sprawuje funkcji publicznej, a informacje w nim zawarte dotyczą tylko tej osoby i nie mają związku z zakresem opisanym w art. 6 u.d.i.p. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących informacji publicznej, wskazał, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organem administracji publicznej, treść stanowisk, wystąpień, ocen przez nie dokonywanych. Walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanym z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie, bądź też przez niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Pismem z dnia 11 marca 2015 r. (data złożenia w organie) skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnioskując o: zobowiązanie dyrektora Centrum do wydania informacji publicznej zawartej w piśmie z dnia 14 stycznia 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, iż pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. zwrócił się do organu o wydanie pisma znak [...], które skierowane zostało do Ministra Zdrowia o wyrażenie zgody na zatrudnienie na stanowisku zastępcy dyrektora Centrum ds. finansowych J Ż. W odpowiedzi na ww. wniosek organ pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. zawiadomił stronę, że wnioskowane pismo nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w świetle których informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art 61 Konstytucji RP, zgodnie z którymi prawo do informacji jest prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. Organ nie wykazał w żaden sposób, aby wniosek nie stanowił informacji publicznej, zatem należy uznać, że pozostał w bezczynności. Podkreślił nadto, że u.d.i.p. zobowiązuje podmiot administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wydania informacji. Organ jest państwową osobą prawną, w której Skarb Państwa jest założycielem i zgodnie z ustawą o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów z dnia 1 lipca 2005 r. podlega jurysdykcji Ministra Zdrowia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2003 r. podkreślono, że zakres znaczenia pojęcia "udzielanie informacji" nie powinien być ograniczony w ten sposób, aby obejmował on jedynie pochodzący od organu administracji publicznej przekaz pisemny lub ustny albo w innej formie dotyczący działania tego organu. W konsekwencji za słuszne należy uznać stanowisko, według którego korespondencja pomiędzy organami administracji państwowej, jakimi są minister właściwy do spraw edukacji (zdrowia) i kurator oświaty (dyrektor Centrum), należy do dokumentów urzędowych. Korespondują bowiem ze sobą osoby pełniące funkcje publiczne, które zgodnie z art 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego są funkcjonariuszami publicznymi. Podał nadto, że należy w pełni zaaprobować pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r., w sprawie II SA/Wr 712/06, według którego pisma, okólniki, instrukcje, kierowane do organu przez ministra właściwego, nie tylko stanowią informację o sprawach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w terminie ustawowym udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi wyjaśniając, że pismo, o którego udostępnienie wnosi, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ za bezzasadny uznał zarzut bezczynności organu. Wskazał w tym zakresie, że podmiot, do którego wystąpiono o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany jest nie później niż w terminie 14 dni udostępnić informację lub powiadomić wnioskodawcę o sposobie załatwienia wniosku. Centrum w terminie pisemnie powiadomiło stronę, że żądane pismo nie stanowi informacji publicznej i uzasadniło swoje stanowisko. Także zarzut zaniechania wydania decyzji w tej sprawie jest chybiony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/GO 40/14), jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. W piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [...], stanowiącym odpowiedź na wniosek strony, organ wyjaśnił, dlaczego pismo przewodnie do Ministra Zdrowia, z załączonym świadectwem pracy pracownika, który nie był funkcjonariuszem publicznym, nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Podkreślić należy, iż bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ, będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, publ. cbosa). Oznacza to, iż w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Otwarty katalog informacji, które ustawodawca zakwalifikował jako informacje publiczne zawiera art. 6 u.d.i.p. Nadto Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). U.d.i.p. służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 tej ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił we wspomnianych już przepisach: art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. Uwzględniając powyższe, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia i objaśnienia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Informacji publicznej nie stanowią także wytworzone przez organ realizujący określone zadania publiczne dokumenty pracownicze, osobowe, związane stricte z zatrudnianiem pracowników, w celu realizacji ustawowych zadań. W konsekwencji, charakteru takiego nie posiadają także pisma przewodnie do dokumentów osobowych. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Z uwagi na powyższe, nie sposób podzielić zapatrywania skarżącego, iż pismo przewodnie do świadectwa pracy pracownika, który nie był funkcjonariuszem publicznym, stanowi informację publiczną. Zdaniem Sądu, sprawa niniejsza nie dotyczy informacji publicznej, o czym organ prawidłowo poinformował skarżącego pismem z dnia 27 stycznia 2015 r., uzasadniając swoje stanowisko. Jednocześnie udzielając tej odpowiedzi organ nie uchybił terminowi z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku). Niezasadny jest również zarzut skargi, że organ winien wydać w tej sprawie decyzję administracyjną, bowiem zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w drodze decyzji organ władzy publicznej odmawia udostępnienia informacji publicznej (w sytuacji, kiedy żądana informacja ma taki charakter) oraz umarza postępowanie w tym przedmiocie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.