II SAB/Go 40/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G.K. na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. G.K. wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. zwrócił się do Koła Łowieckiego [...] o udostępnienie - na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm. określanej dalej jako u.d.i.p.) - kopii protokołów posiedzeń zarządu powyższego koła z okresu od dnia [...] kwietnia 2012 r. do [...] lutego 2014 r. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. Koło Łowieckie [...], działające poprzez dwóch członków zarządu, odmówiło G.K. przesłania powyższych protokołów, wskazując, iż "powołana we wniosku podstawa prawna podlega ograniczeniom z art. 5". Ponadto powyższe koło łowieckie wskazało, iż § 67 statutu Polskiego Związku Łowieckiego (określanego dalej jako PZŁ) obliguje zarząd koła na żądanie członka odstępnie jedynie do wglądu samych uchwał, co nie jest tożsame z prawem dysponowania protokołami posiedzeń, zwłaszcza, iż wnoszący o ich udostępnienie nie korzysta z pełni praw członkowskich w kole, a to w związku z toczącym się postępowanie odwoławczym. Powyższe pismo zostało przesłane G.K. w dniu 18 marca 2014 r. ( k. 7 ) . W piśmie z dnia [...] marca 2014r. G.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] marca 2014r., domagając się nakazanie Kołu Łowieckiemu [...] nakazanie udzielenia informacji poprzez udostępnienie kopii protokołów z posiedzeń zarządu tego koła lub powtórnego rozpoznania wniosku oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma skarżący wskazał, iż koła łowieckie są podstawowym ogniwem organizacyjnym w PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Skarżący podniósł ponadto, iż PZŁ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż ustawodawca przekazał temu podmiotowi w art. 34 ustawy Prawa łowieckie szereg zadań z zakresu administracji publicznej. Publiczny charakter działalności PZŁ przesądza również o tym, że ten sam charakter mają koła łowieckie. Reasumując skarżący wskazał, iż brak odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, należy uznać za bezczynność, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego . W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie [...] wniosło o oddalenie skargi na bezczynność, gdyż wniosek skarżącego otrzymało 4 marca 2014 r. i w terminie 14 dni udzieliło stosownej informacji. W piśmie z dnia [...] maja 2014r. skarżący wskazał, iż wnosi o zakwalifikowanie "skargi zgodnie z uznaniem sądu i uznanie, iż wypełnia ona przesłanki zarówno zaniechania, jak i odmowy udzielenia informacji publicznej i rozpoczęcie procesowania zgodnie z przyjętą przez Sąd kwalifikacją prawną" . Podobne stanowisko skarżący zajął również w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. skarżący ostatecznie sprecyzował, iż w niniejszym postępowaniu skarży bezczynność Koła Łowieckiego [...] ( k. 57 ). W tym miejscu należy podkreślić, iż nie jest rolą sądu ani przewodniczącego decydowanie za skarżącego, czy wnosi on skargę na bezczynność organu, czy też skargę na określony akt. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) skarga powinna zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności bądź oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego postępowania skarga dotyczy. Wskazanie to – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowo- administracyjnym zasady skargowości – jest wiążące dla sądu ( por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda / w / R. Hauser i M. Wierzbowski / red. / , P.p.s.a. Komentarz, CH.BECK 2013 , s. 337 i powołane tamże orzecznictwo ) . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a - orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545), iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie ( art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. ( T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 ). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Termin bowiem "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13 ) Niewątpliwie PZŁ oraz koła łowieckie, są podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a przez to objęte są regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013r. sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 ). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226) PZŁ jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 przedmiotowej ustawy). Natomiast ustawodawca w art. 34 ustawy Prawo łowieckie przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel i mają charakter publiczny (por. R. Stec: Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne , Lex 2012). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, PZŁ wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (por. motywy uzasadnienia wyroku TK z dn. 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119 ). Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa. Stanowi o tym przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Przy czym koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą nabywają w momencie nabycia członkostwa w PZŁ. Podmioty te prowadzą swoją działalność na podstawie ustawy Prawa łowieckie, statutu oraz uchwał organów Polskiego Związku Łowieckiego i koła łowieckiego ( § 31 statutu Polskiego Związku Łowieckiego, stanowiącego załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego ). Dalej wskazać należy, że podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie jest koło łowieckie. Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie) rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto wskazać należy, że koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem roczne plany łowieckie sporządzane przez koła – dzierżawców, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Mając powyższe na uwadze do oceny pozostała kwestia czy, żądane protokoły z posiedzeń zarządu Koła Łowieckiego [...] mieszczą się w zakresie rzeczowym pojęcia informacji publicznej. Sąd zważył w tym względzie, iż zakres pojęcia informacji publicznej interpretować należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz podmiotów pełniących funkcje publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom oraz jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03 oraz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1774/10 ). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznaje wszelkie informacje dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie powierzonych kompetencji ( por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008r., I OSK 315/08, NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W szczególności, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p. informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Ponadto informację publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e stanowią informacje o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach załatwiania spraw. Stąd nie tylko informacja dotycząca realizacji wspomnianych obowiązków z zakresu administracji, ale także dotyczących funkcjonowania tego podmiotu oraz kwestii organizacyjnych stanowi informację publiczną ( por. wyrok NSA z dnia 05 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 ). Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że żądane protokoły w zakresie wskazanym powyżej stanowią informację publiczną z zastrzeżeniem ograniczeń określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym artykułem przepisami prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Oznacza to, że w zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej jako działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny realizowana w obwodach łowieckich przez dzierżawców lub zarządców, dokumenty gromadzone przez koło łowieckie stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Także uwzględniając powyższe rozważania dotyczące publicznoprawnego charakteru niektórych kompetencji kół łowieckich uznaje się, że informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych kół, co do zasady, jest również informacją publiczną. W każdym przypadku wystąpienia o udzielenie informacji publicznej dotyczących wskazanych kwestii, koło łowieckie obowiązane jest do jego indywidualnej i wnikliwej oceny w celu ustalenia, czy objęta nim informacja istotnie ma charakter informacji publicznej. Żądane przez skarżącego protokoły nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust .2 u.d.i.p., który stanowi , iż dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 12 ust. 2 tej u.d.i.p. podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Treść przytoczonych unormowań jednoznacznie wskazuje, że prawo do informacji nie może ograniczyć się jedynie do konkretnej treści informacji (odpowiedzi na zadane pytanie), ale może też polegać na udostępnieniu źródła tej informacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1070/13 ) Jednym z uprawnień składającym się na prawo do informacji publicznej jest możliwość zapoznania się z dokumentami urzędowymi (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Odmiennie reguluje tę kwestię art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym na prawo do informacji publicznej składa się dostęp do dokumentów, których treść spełnia kryteria określone w jego ust. 1. Rozróżnienie regulacji konstytucyjnej i ustawowej sprowadza się do stosunku pomiędzy zakresami pojęć "dokument" i "dokument urzędowy". Przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p. należy zatem interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. M. Jaśkowska, op.cit., s. 37-39). Stąd w orzecznictwie trafnie się podkreśla, iż pojęcie "informacji publicznej" jest pojęciem szerszym od pojęcia "dokument urzędowy", ten bowiem zawiera się w pojęciu "informacji publicznej". Dokument urzędowy pozostaje tylko jednym z rodzajów informacji publicznej. Dla spełnienia kryterium dostępności dokument taki nie musi być dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. Istotne bowiem jest, by zaistniała przesłanka oficjalności takiego dokumentu, odnoszona do jego treści ( por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2208/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/ Łd 356/12 ) . Otrzymawszy zatem wniosek o udzielenie informacji publicznej koło łowieckie zobowiązane było rozpatrzyć go zgodnie z przepisami u.d.i.p., w tym ocenić, w jakim zakresie odnoszą się one do informacji o charakterze publicznym i w konsekwencji podjąć odpowiednie czynności tj. udzielić żądanej informacji (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), względnie poinformować, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej albo wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bądź wreszcie, stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poinformować stronę, iż żądana informacja nie może być udostępniona w formie żądanej przez stronę, pouczając jednocześnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazując, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W niniejszej sprawie koło łowieckie w istocie nie kwestionowało, iż żądane przez skarżącego protokoły zawierają informacje publiczną, jednakże – zdaniem organu - odmowa została uzasadniona powołaniem się na art. 5 u.d.i.p. Odmowa taka powinna – jak już wskazano powyżej – przybrać formę decyzji administracyjnej. Pismo Koła Łowieckiego [...] z dnia [...] marca 2014 r. wprawdzie nie zostało określone jako decyzja administracyjna, jednakże zarówno w doktrynie, jak i judykaturze zgodnie się przyjmuje, iż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma. Z tego względu pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej ( ewentualnie jak w przypadku dostępu do informacji publicznej od podmiotu wykonującego zadania publiczne ) , skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej ( por. M. Dyl /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski / red / , KPA. Komentarz, CH. BECK 2014, s. 416 oraz powołane tamże orzecznictwo i piśmiennictwo ) . Elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, zostały określone w art. 107 § 1 k.p.a. Są to: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego. Aby dane pismo organu administracji publicznej mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna (tzn. władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygając sprawę administracyjną, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa), musi ono zawierać minimum elementów decyzji administracyjnej, na które składają się cztery składniki: oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania ( M. Dyl, op.cit. s . 458 i powołane tamże piśmiennictwo i orzecznictwo ) . Powyższe cztery warunki spełnia powyższe pismo Koła Łowieckiego [...] z dnia [...] marca 2014r. Oznaczony bowiem jest w nim organ (tj. Koło Łowieckie [...]) oraz adresat (tj. skarżący), ponadto znajduje się rozstrzygnięcie (tj. odmowa przesłania żądanych dokumentów) oraz podpisy osób uprawnionych (tj. dwóch członków zarządu ). Stąd też pismo to można potraktować jako decyzję . W związku z tym, iż decyzja ta została wydana i przesłana skarżącemu z zachowaniem 14 – dniowego terminu określonego w art. 13 ust.1 u.d.i.p. nie sposób stwierdzić, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Stąd też skarga podlegało oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przy czym podkreślić należy, iż sąd orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wydanej przez koło łowieckie decyzji, gdyż nie przeprowadza kontroli tego aktu , lecz jedynie rozstrzyga - biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny – czy organ pozostaje w bezczynności . Możliwość kwestionowania tej decyzji ma skarżący poprzez złożenie wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. i dopiero wydanie decyzji rozpatrującej ten wniosek umożliwia skarżącemu złożenie skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a W związku z tym , iż powyższa decyzja nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia, skarżący może wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy .