VII SA/Wa 2026/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi W D na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "organ", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), dalej "Prawo budowlane", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. organ powołał stan faktyczny sprawy. W związku z pismem W D, informującym o przebudowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się przy ul. [...] nr [...] w [...], przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2013 r. oględziny, w trakcie których ustalono, iż w lokalu, będącym przedmiotem sprawy usunięto część ścian działowych oraz powiększono powierzchnie lokalu o część strychu nr [...], wykonując otwór w ścianie, w połączonej części strychu wydzielono łazienkę, a w dachu nad strychem zamontowano trzy okna dachowe. Ustalono również, że roboty budowlane zakończono, lokal użytkowany był na cele mieszkalne. Wobec faktu, iż ww. roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "organ powiatowy", postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...]nałożył na inwestora F P obowiązek przedstawienia oceny technicznej w zakresie prowadzonych robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz w części strychu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się przy ul. [...] nr [...] w [...]. Z przedłożonej oceny technicznej, sporządzonej przez inż. budownictwa R J K, wynikało, iż wykonane prace budowlane w lokalu nr [...] i strychu nr [...] były zgodne z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i nie stwarzały niebezpieczeństwa dla konstrukcji obiektu. Nie stwierdzono ponadto niekorzystnych zjawisk w postaci odkształceń, ugięć, zniszczeń mechanicznych, czy objawów intensywnej korozji. Mając powyższe na uwadze, organ powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2014 r. orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Od ww. decyzji organu powiatowego odwołanie wniósł skarżący. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w jego ocenie organ powiatowy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane prowadzone w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się przy ul. [...] nr [...] w [...] zostały wykonane samowolnie, tzn. bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Tym samym właściwym w sprawie było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Organ powołał treść oceny technicznej, sporządzonej przez inż. budownictwa R J K, z której wynikało, iż "wykonane prace budowlane w lokalu mieszkalnym nr [...] i strychu nr [...] nie maja wpływu na bezpieczeństwo głównej konstrukcji budynku (...) Oświadczam, że wykonane prace budowlane w lokalu mieszkalnym nr [...] i strychu nr [...] w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] nr [...]w [...], Dzielnica [...]na działce ew. nr [...] są zgodne z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i nie stwarzają niebezpieczeństwa dla konstrukcji obiektu". Wobec powyższego organ wyjaśnił, iż ocena techniczna, której przedmiotem były sporne roboty budowlane, została sporządzona przez osobę posiadającą kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie i ponoszącą odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy. Jeżeli zatem powołana ocena nie zawiera wskazań, co do robót które należałoby wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to zdaniem organu brak było podstaw do nakładania na inwestora prac budowlanych obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawo budowlane. Zasadnym było w opinii organu odstąpienie przez organ powiatowy od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem i tym samym należało utrzymać w mocy decyzję organu powiatowego. Mając jednakże na względzie zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, a w szczególności ustalenia zawarte w protokole nr [...] z przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2013r. czynności kontrolnych w ww. budynku mieszkalnym, organ stwierdzając, iż część strychu nr 2 w tym budynku została zaadoptowana na lokal mieszkalny, wyraził również opinię, że organ powiatowy winien wszcząć odrębne postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części strychu nr [...] z lokalu użytkowego na mieszkalny. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. złożył W D. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: 1) art. 7 k.p.a. w zw z art. 77 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, 2) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granice swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji nie ustalenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia czy w niniejszej sprawie legalizacja samowoli polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania jest możliwa, a co za tym idzie czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 51 ust.1 pkt 1, a w dalszej kolejności czy istnieją przestanki do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków art. 51 ust. 1 pkt 2Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi W D stwierdził m.in., iż w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję w oparciu o złożoną w postępowaniu w I instancji ocenę techniczną, nie ustalając czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, a co za tym idzie, nie dokonał analizy możliwości zalegalizowania samowoli w trybie art. 51 ustawy. Wobec powyższego nie było zdaniem skarżącego podstaw do wydania decyzji orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i innych przepisach tej ustawy - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżący podniósł, iż cześć robót budowlanych wykonanych przez inwestora została przeprowadzona w części wspólnej nieruchomości. Wskazał, iż dowody, w tym akt notarialny, protokół, KW, rysunki oraz informacja, że przebudowa odbyła się bez zgody współwłaścicieli, znajdują się w aktach sprawy. Stwierdził też, że inwestor nie odniósł się do tej kwestii i nie przedstawił dowodów przeciwnych a okoliczność ta stała całkowicie przez organ zignorowana., natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie było podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które w ogóle nie mogłyby być rozpoczęte przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora planującego prowadzić roboty budowlane legalnie. Zdaniem skarżącego treść oceny technicznej nie pozwalała na dokonanie takiego ustalenia, że legalizacja samowoli jest możliwa, bowiem w jego opinii ocena nie obejmowała swoim zakresem kwestii istotnych, związanych z samowolną przebudową części budynku i zmianą sposobu użytkowania, które powinny być przedmiotem wnikliwej analizy organu - jej zakres ograniczony był jedynie do oceny konstrukcji budynku. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W świetle przytoczonych na wstępie kryteriów rozstrzygnięcie organu odwoławczego należało ocenić jako prawidłowe. Zaznaczyć na wstępie trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi standardami (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 846/11 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentuje się ponadto, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSA i WSA 2011, Nr 2, poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Tym samym doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która powinna mieć w takim przypadku charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Wprawdzie z ww. uchwały nie wynika, że podczas procesu legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia, nie można więc wykluczyć, iż organ prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Organ nadzoru budowlanego nie jest zatem w ogóle pozbawiony możliwości badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w omawianym trybie, nie jest jednak uprawniony do badania w postępowaniu administracyjnym kwestii niejednoznacznych, czy spornych w zakresie związanym z dysponowaniem przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Podnieść należy, że w niniejszej sprawie z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1990 r.(Dz. Kw. Nr [...], Dz. Kw. [...] wynika, iż w przedmiotowym budynku wyodrębniono trzy lokale nr [...],[...], i [...] wraz z podanymi udziałami w częściach wspólnych nieruchomości. Niemniej ani z powyższego aktu notarialnego, jak i z pozostałej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, jak również dostępnej na stronach internetowych Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych treści ksiąg wieczystych poszczególnych wyodrębnionych lokali stanowiących odrębną nieruchomość nr [...] – lokal nr [...];[...]– lokal nr [...];[...]– lokal nr [...] (poza wskazaniem wielkości udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali) nie wynika, że część strychu nr [...], o którą powiększono lokal nr [...] została zaliczona do części wspólnych nieruchomości budynkowej. Stanowisko to potwierdził inwestor na rozprawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2027/14, wskazując że podejmowano próby zawarcia ugody co do części wspólnych, ale sprawa trafiła do sądu cywilnego z uwagi na brak porozumienia. Na rozprawie w niniejszej sprawie dodał zaś, że jest współwłaścicielem pozostałych lokali w tym budynku w wysokości 50 %. Organ nie mógłby zatem ustalić, w oparciu o zgromadzoną dokumentację, czy inwestor w istocie dysponował nieruchomością na cele budowlane, skoro nie jest uprawniony do badania w postępowaniu administracyjnym kwestii spornych w zakresie prawa inwestora do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Tym samym, wobec ustalenia - na podstawie opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, że przeprowadzone roboty budowlane w ww. lokalach zostały wykonane prawidłowo i nie stwarzają niebezpieczeństwa dla konstrukcji budynku – prawidłowo organy nadzoru odstąpiły od obowiązku nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie, iż wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1351/11, LEX nr 1373487). Słusznie wskazał przy tym organ odwoławczy, że samowolna zmiana sposobu użytkowania części ww. budynku, jako inna sprawa, winna być przedmiotem odrębnego postępowania organu nadzoru budowlanego. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.