VII SA/Wa 2027/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi W D na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ([...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że w związku z pismem W D, informującym o przebudowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lokali użytkowych nr [...],[...],[...],[...] i piwnicy nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] nr [...] w [...]przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2013 r. oględziny, w trakcie których ustalono, iż w lokalu nr [...] zlikwidowano otwór w ścianie graniczącej z lokalem użytkowym nr [...] i otwór drzwiowy z korytarza piwnicy do pomieszczenia sanitarnego i obecnie wejście do pomieszczenia sanitarnego możliwe jest z lokalu nr [...]. Ponadto, lokal użytkowy nr [...] oraz piwnicę nr [...] połączono w jeden lokal, wydzielono łazienkę z lokalu nr [...], w ścianie pomiędzy lokalem użytkowym [...], a piwnicą nr [...] wykonano otwór drzwiowy, w lokalu nr [...] i piwnicy [...]. Roboty budowlane zakończono, a lokale użytkowane są obecnie na cele mieszkalne. W lokalach użytkowych [...] i [...] skuto część tynków ze ścian, usunięto warstwy posadzkowe i wykonano warstwy izolacyjne. Z uwagi na fakt, iż ww. roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2013r. nałożył na inwestora - F P obowiązek przedstawienia oceny technicznej w zakresie prowadzonych robót budowlanych. Zgodnie ze złożoną oceną techniczną wykonane prace budowlane były zgodne z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i nie stwarzały niebezpieczeństwa dla konstrukcji obiektu. Nie stwierdzono również odkształceń, ugięć, zniszczeń mechanicznych, czy objawów intensywnej korozji. Dlatego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. organ powiatowy odstąpił od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że ww. przebudowy dokonano bez wymaganego zgłoszenia, tym samym zastosowanie znajdował tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Dalej powołał treść oceny technicznej, z której wynikało, iż "wykonane prace budowlane (...) są zgodne z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i nie stwarzają niebezpieczeństwa dla konstrukcji obiektu (...) nie mają wpływu na bezpieczeństwo głównej konstrukcji budynku". Organ zauważył, że w ocenie tej nie zawarto wskazań, co do robót które należałoby wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, że ocena została sporządzona przez osobę posiadającą kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie, ponoszącą odpowiedzialność za wykonane opinie bądź ekspertyzy. Nie było zatem podstaw do nakładania obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawo budowlane. Organ zgodził się z zarzutami dotyczącymi nieodniesienia się do kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania tychże lokali - z użytkowych na mieszkalne, niemniej organ powiatowy winien wszcząć odrębne postępowanie w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję złożył W D zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, 2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia czy legalizacja samowoli przebudowy i zmiany sposobu użytkowania jest możliwa, a więc czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 51 ust.1 pkt 1, a w dalszej kolejności czy istnieją przestanki do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków art. 51 ust. 1 pkt 2Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organ wydał decyzję w oparciu o ocenę techniczną, nie ustalając czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, a więc nie dokonał analizy możliwości zalegalizowania samowoli w trybie art. 51 ustawy. Wobec powyższego nie było podstaw do odstąpienia od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i innych przepisach tej ustawy. Skarżący podniósł, iż cześć robót budowlanych została przeprowadzona w części wspólnej nieruchomości. Wskazał, iż dowody, w tym akt notarialny, protokół, KW, rysunki oraz informacja, że przebudowa odbyła się bez zgody współwłaścicieli, znajdują się w aktach sprawy. Stwierdził też, że inwestor nie odniósł się do tej kwestii i nie przedstawił dowodów przeciwnych a okoliczność ta została przez organ zignorowana, natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie było podstaw do zalegalizowania robót, które w ogóle nie mogłyby być rozpoczęte przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora planującego prowadzić roboty budowlane legalnie. Nadto, treść oceny technicznej nie pozwalała na ustalenie, że legalizacja samowoli jest możliwa, bowiem ocena nie obejmowała kwestii związanych z samowolną przebudową części budynku i zmianą sposobu użytkowania, które powinny być przedmiotem wnikliwej analizy organu - jej zakres ograniczony był jedynie do oceny konstrukcji budynku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W świetle przytoczonych na wstępie kryteriów rozstrzygnięcie organu odwoławczego należało ocenić jako prawidłowe. Zaznaczyć na wstępie trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi standardami (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 846/11 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentuje się ponadto, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Tym samym doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która powinna mieć w takim przypadku charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Wprawdzie z ww. uchwały nie wynika, że podczas procesu legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia, nie można więc wykluczyć, iż organ prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Organ nadzoru budowlanego nie jest zatem w ogóle pozbawiony możliwości badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w omawianym trybie, nie jest jednak uprawniony do badania w postępowaniu administracyjnym kwestii niejednoznacznych, czy spornych w zakresie związanym z dysponowaniem przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Podnieść należy, że w niniejszej sprawie z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1990 r.(Dz.Kw.Nr [...], Dz.Kw. [...]) wynika, iż w przedmiotowym budynku wyodrębniono trzy lokale nr [...],[...],[...] wraz z podanymi udziałami w częściach wspólnych nieruchomości. Niemniej, ani z powyższego aktu notarialnego, jak i z pozostałej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, jak również dostępnej na stronach internetowych Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych treści ksiąg wieczystych poszczególnych wyodrębnionych lokali stanowiących odrębną nieruchomość nr [...] – lokal nr [...];[...] – lokal nr [...];[...]– lokal nr [...] (poza wskazaniem wielkości udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali) nie wynika, że lokale użytkowe nr [...],[...],[...],[...] i piwnica nr [...] zostały zaliczone do części wspólnych nieruchomości budynkowej. Stanowisko to potwierdził inwestor na rozprawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2026/14, wskazując że jest współwłaścicielem pozostałych lokali w tym budynku w wysokości 50 %. Na rozprawie w niniejszej sprawie dodał zaś, że podejmowano próby zawarcia ugody co do części wspólnych, ale sprawa trafiła do sądu cywilnego z uwagi na brak porozumienia. Organ nie mógłby zatem ustalić, w oparciu o zgromadzoną dokumentację, czy inwestor w istocie dysponował nieruchomością na cele budowlane, skoro nie jest uprawniony do badania w postępowaniu administracyjnym kwestii spornych w zakresie prawa inwestora do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Tym samym, wobec ustalenia - na podstawie opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, że przeprowadzone roboty budowlane w ww. lokalach zostały wykonane prawidłowo i nie stwarzają niebezpieczeństwa dla konstrukcji budynku – prawidłowo organy nadzoru odstąpiły od obowiązku nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie, iż wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1351/11, LEX nr 1373487). Słusznie wskazał przy tym organ odwoławczy, że samowolna zmiana sposobu użytkowania części ww. budynku, jako inna sprawa, winna być przedmiotem odrębnego postępowania organu nadzoru budowlanego. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.