II SA/Rz 1491/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr: [...], wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W dniu 27 kwietnia 2009 r. [...] zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka nr 750/2 w [...]. Wywłaszczenia dokonano pod budowę zapory na rzece [...], jednakże część ww. nieruchomości o powierzchni 0,38 ha nie została zagospodarowana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 1 – 4, art. 142 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."), Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców stanowiącej własność Gminy [...] wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczonej jako działki nr: 750/23 o pow. 0,0970 ha, 750/25 o pow. 0,0490 ha, 750/26 o pow. 0,2138 ha, objętej KW Nr [...], oraz o zwrocie na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania. Jednocześnie decyzją tą odmówił zwrotu wnioskodawcom nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 750/22 o pow. 0,0169 ha, 750/24 o pow. 0,0004 ha i 750/27 o pow. 0,0060 ha. W toku postępowania ustalono, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1972 nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 750/2 o pow. 0,5100 ha, stanowiącą własność [...]. Za działkę tą wypłacono odszkodowanie w kwocie 19 666 zł, w tym 12 750 zł za grunt i 6916 zł za 408 sztuk olszy szarej. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Powiatowego Inspektoratu Wodnych Melioracji w [...], pod budowę zapory na rzece [...] oraz budowę wału wstecznego. Działka nr 750/2 decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uległa podziałowi na działki nr 750/15, 750/16 i 750/17, celem wydzielenia drogi dojazdowej. Przeprowadzone oględziny wykazały, że działka nr 750/15 porośnięta jest samosiejkami drzew, krzewami, chwastami i niekoszona trawą, zaś na działce nr 750/16 znajduje się asfaltowa droga wraz z poboczem. Działka nr 750/17 od strony drogi stanowi skarpę porośniętą drzewami i krzewami, a w dalszej części teren płaski użytkowany rolniczo oraz wjazd na działkę nr 750/4. Część działki nr 750/17 została ogrodzona przez właściciela działki nr 750/4 i zagospodarowana poprzez obsadzenie jej drzewami owocowymi i ozdobnymi; stanowi podwórko przed budynkiem mieszkalnym na działce nr 750/4. Wobec powyższego oraz mając na uwadze fakt, że droga na działce nr 750/16 nie stanowi drogi publicznej, organ uznał że opisana wyżej nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu, a zatem brak było przeszkód do zwrotu jej części na rzecz poprzednich właścicieli. W wyniku synchronizacji ustalono, że działki nr 750/15, 750/16 i 750/17 nie odpowiadają wywłaszczonej w 1972 r. działce nr 750/2, wobec czego dokonano ich podziału wydzielając działki nr 750/23, 750/25 i 750/26 stanowiące część dawnej działki nr 750/2 oraz działki nr 750/22, 750/24 i 750/27 nie odpowiadające części działki oznaczonej w dniu wywłaszczenia nr 750/2, a zatem niepodlegające z tego powodu zwrotowi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...] kwestionując stanowisko Starosty w zakresie nieuznania drogi na działce 750/16 (750/25) za drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Wójta droga ta jest drogą publiczną gdyż stanowi zjazd z ul. [...] do budynków oraz działek położonych przy ul. [...], może z niej korzystać każdy bez ograniczeń, a ponadto zrealizowana została na działce stanowiącej własność Gminy. W takim wypadku brak stosownej uchwały o zaliczeniu jej do kategorii gminnych dróg publicznych nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że na ww. działce nie został zrealizowany cel publiczny. Niezależnie zaś od powyższego, Gmina na urządzenie drogi na wywłaszczonej nieruchomości wydała kwotę 49 000 zł, co winno zostać uwzględnione przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak było podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. Podzielając w całości ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę, a także uznając za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że niewątpliwie na wnioskowanej nieruchomości nie został zrealizowany cel związany z jej wywłaszczeniem co stanowi obligatoryjną podstawę do orzeczenia o jej zwrocie. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania podał, że sporna droga nie stanowi drogi publicznej, lecz drogę wewnętrzną, a zatem brak było przeszkód do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, na której została zrealizowana. Ponadto realizacja tej drogi nie stanowiła realizacji celu, na który dokonano wywłaszczenia nieruchomości i nakłady związane z jej realizacją nie mogły zostać uwzględnione w rozliczeniu. Pod uwagę przy dokonywaniu rozliczenia w granicach art. 140 u.g.n. winny być bowiem brane wyłącznie nakłady związane z realizacją celu jakim w tym wypadku była budowa zapory oraz wału wstecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Przedstawiając argumentację zbieżną ze sformułowaną w odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 140 w zw. z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że dokonane przez Gminę nakłady nie podlegają zaliczeniu na rzecz wartości nieruchomości, od której zależy odszkodowanie oraz art. 136 u.g.n. poprzez przyjęcie, że droga na działce nr 750/25 nie ma charakteru drogi publicznej, a przez to nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania zwrotu nieruchomości. Istniejąca na wywłaszczonej nieruchomości droga urządzana była począwszy od lat 80-tych XX wieku, a na mocy uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1997 r. drodze został nadany status ulicy o nazwie "[...]". Utwardzenia jej nawierzchni masą bitumiczną wykonano w 2007 r. i zostało sfinansowane z budżetu skarżącej, która jako podstawowa jednostka podziału terytorialnego zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych jest zobowiązania do utrzymania i ochrony dróg wewnętrznych. Nie sposób zatem mówić o samowolnej realizacji spornej drogi przez skarżącą, a w konsekwencji o braku możliwości zaliczenia nakładów poczynionych na jej utrzymanie przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona z przyczyn, które WSA obowiązany był dostrzec i uwzględnić z urzędu. Wymaga wyjaśnienia, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wojewoda [...] wydał kontrolowaną decyzję w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518; zwana dalej u.g.n.). W roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyposaża byłego właściciela lub jego prawnego następcę art. 136 ust. 3 u.g.n. Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Przedmiotową decyzją Organy orzekły o zwrocie działek powstałych w wyniku podziału działki wywłaszczonej nr 750/2 na podstawie orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej z [...] czerwca 1972 r., nr [...]. Organy ustaliły również, że działka ta stanowiła współwłasność [...], co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty m.in. w postaci aktu własności ziemi nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne które zakończyło się zaskarżoną do WSA decyzją prowadzone było z udziałem [...].[...] jest osobą, która została mocą orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1972 r., nr [...], pozbawiona własności działki 750/2, na rzecz Skarbu Państwa. Nie budzi wątpliwości, że [...] została wskazana w pkt 6 w/w orzeczenia. Udział w postępowaniu brali także następcy prawni zmarłego [...] w osobach [...]. Istotnym jest, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej została skierowana do wszystkich wnioskodawców, co spowodowało skutek zwrotu prawa własności każdemu z nich. Ponadto ustalono w jej treści obowiązek zwrotu na rzecz Gminy [...] wypłaconego odszkodowania w wysokości 4385,10 zł. Innymi słowy, zarówno Wojewoda jak również Starosta [...] uznali zgodnie, że uprawnionymi do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej są obok [...] także następcy prawni po zmarłym [...]. Nie sposób kwestionować tego, że [...] był współwłaścicielem działki wywłaszczonej. Wniosek ten należy wyprowadzić z treści wspomnianego już aktu własności ziemi o nr. [...]. Na jego podstawie i z mocy samego prawa [...] oraz [...] nabyli po 1/2 części nieruchomość składającą się m.in. z działki o nr 750/2. Organy ustalając istotne dla sprawy fakty pominęły okoliczność mającą znaczenie fundamentalne dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości oraz zwrocie wypłaconego odszkodowania. Otóż z pkt I. 6 oryginału orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] czerwca 1972 r. Prezydium [...] Rady Narodowej, nr [...], wynika ponad wszelką wątpliwość, że prawo własności do działki nr 750/2 utraciła jedynie [...]. Wyłącznie na rzecz tej osoby – [...] - orzeczono także o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, co potwierdza pismo z dnia [...] lipca 1979 r. zawierające listę należności przysługujących właścicielom gruntów wywłaszczonych we wsi [...]. Na temat osoby [...] treść aktu wywłaszczeniowego milczy. Wobec poczynionych przez WSA ustaleń, Wojewoda oraz Starosta przyjęli błędnie, iż współwłaściciel działki nr 750/2 [...] został pozbawiony prawa własności nieruchomości w wyniku wydania przez Prezydium [...] Rady Narodowej orzeczenia z dnia [...] czerwca 1972 r., o nr [...]. Ponieważ ten akt nie obejmował B. [...], to co najmniej przedwczesne było ustalenie, że osoba ta utraciła prawo własności do działki o nr 750/2, a tym samym przyjęcie, że roszczenie zwrotowe przysługiwało jego następcom prawnym. Roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje w świetle przepisów u.g.n. wyłącznie podmiotom wywłaszczonym i ich następcom, nie zaś tym którzy tego prawa nie zostali pozbawieni. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości stanowisko o tym, że akt administracyjny może odnosić skutek wywłaszczeniowy jedynie wobec tych podmiotów, które zostały w nim wskazane jako pozbawiane (ograniczane) praw rzeczowych do nieruchomości. Wynika to już z istoty instytucji wywłaszczenia, która jest środkiem ostatecznym realizacji oznaczonych ustawą celów publicznych. Wobec tego, skoro [...] nie został wymieniony w orzeczeniu Prezydium jako podmiot, który zostaje pozbawiony praw rzeczowych do nieruchomości, to znaczy że w/w akt tych praw go nie pozbawił. Pominięcie przez Organy obu instancji tej istotnej okoliczności mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro nie wyjaśniono stanu prawnego nieruchomości zwracanej, jaki powstał w wyniku wydania przez Prezydium [...] Rady Narodowej orzeczenia z dnia [...] czerwca 1972 r., uznając że wszyscy współwłaściciele działki zostali pozbawieni prawa własności. Pominięcie tej okoliczności przełożyło się na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 § 3 i art. 140 § 1 u.g.n., czyli przepisów wyposażających w roszczenie o zwrot podmiot, który został wywłaszczony. Ponadto, Sąd z urzędu dostrzegł, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania. Otóż w świetle treści art. 141 ust. 2 u.g.n. : wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego – gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sąd podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania – w tym wypadku Gminy Miasto [...]. Zdaniem Sądu, art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Ponieważ przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 tej ustawy, to niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 u.g.n.). Wykładnia językowa powyższych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu ustawodawca pozostawia stronom swobodę w wyborze zabezpieczenia wierzytelności, nakazując jednocześnie aby o zastosowaniu zabezpieczenia w tym jego rodzaju, orzec w decyzji o zwrocie. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Organ winien zważyć, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 u.g.n.). Brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 u.g.n., ale także przepisu procesowego w postaci art. 107 § 2 K.p.a. Nie znalazły natomiast potwierdzenia zarzuty Gminy [...] podnoszące brak możliwości zwrotu nieruchomości z uwagi na status drogi położonej na działce nr 750/25. Otóż droga ta nie ma statusu drogi publicznej o czym decyduje treść art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460; zwana dalej u.d.p). W świetle tej regulacji : Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Oznacza to, że budowla drogowa powinna być traktowana jak publiczna dopiero wówczas gdy zostanie w sposób określony ustawą (np. poprzez podjęcie uchwały rady gminy) zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych (np. dróg gminnych). Bez aktu kwalifikującego drogę do takiej kategorii, ma ona status wyłącznie drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.), choćby była powszechnie dostępna. De lege lata o tym czy droga jest publiczną nie rozstrzyga to czy jest czy też nie jest powszechnie dostępna. O tym decyduje właściwy organ podejmując tzw. akt kwalifikacji. Rada gminy ma kompetencje do jego podjęcia, co wynika z treści art. 7 ust. 2 u.d.p. Ponadto trafne jest także stanowisko Wojewody, iż wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub j.s.t. według zasad określonych w art. 140 ust. 2 u.g.n. może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu na rzecz, którego nastąpiło wywłaszczenie. W niniejszej sprawie nakłady poczynione na nieruchomość w postaci budowy drogi, nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia bowiem nie stanowiły wykonania zapory na rzece [...] jak również nie stanowiły wykonania wału wstecznego. Nie wykazano także aby droga wewnętrzna służyła w sposób bezpośredni obsłudze tych obiektów. Reasumując, decyzja organu pierwszej i drugiej instancji są obarczone wadami procesowymi (art. 7, 77 i 80, 107 § 2 K.p.a.) jak i materialnoprawnymi (art. 136 § 3, art. 140 § 1, art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.). Dlatego stwierdzone uchybienia musiały zadecydować o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości, organy ustalą czy następcom prawnym zmarłego [...] przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy z akt administracyjnych nie wynika aby w/w został wywłaszczony z 1/2 przysługującego mu w świetle prawa udziału w działce o nr 750/2. Poza tym, w przypadku pozytywnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia, nie można zapomnieć o konieczności uwzględnienia w decyzji normy art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n. Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Orzeczenie o zastosowaniu instytucji wstrzymania wykonania znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.