IV SA/Po 180/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski /spr/ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013, poz. 674 ze zm. – dalej: p.z.i.r.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. dalej k.p.a.) orzekł o zobowiązaniu A. Ś. (dalej skarżący) do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. kosztów szkolenia w wysokości: 1.510,00 zł. W uzasadnieniu organ I instancji napisał, że w dniu [...].06.2013 r. [...] zarejestrował się w jako osoba bezrobotna. W trakcie rejestracji oświadczył, że nie uzyskuje przychodów w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wobec powyższego oświadczenia został decyzją [...] z dnia [...].06.2013 r. uznany za osobę bezrobotną. Od dnia 2.09.2013 r. tut. Urząd skierował A. Ś. do odbycia szkolenia - konserwator terenów zielonych. Powyższe szkolenie trwało do 20.09.2013 r. Następnie od dnia [...].01.2014 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej ze względu na niezdolność do pracy wskutek choroby trwającej nieprzerwanie okres 90 dni. W dniu [...].07.2014 r. skarżący przedstawił w Urzędzie umowy najmu lokalu użytkowego, z których wynika, że od 01.11.2010 r. do 31.10.2014 r. uzyskiwał przychód miesięczny w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, tj. 1500,00 zł. tytułem czynszu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h) p. z. i. r. p. osobą bezrobotną można uznać osobę która "... nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tyt. odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych". Wobec powyższego PUP [...] decyzją ostateczną [...] z dnia [...].07.2014 r. uchylił rejestrację w Urzędzie i odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...].06.2013 r. Mając na względzie powyższe koszt szkolenia "konserwator terenów zielonych" na który składa się: należność instytucji szkoleniowej - 1480,00 zł. i koszt badań lekarskich - 30,00 zł. – organ uznał się za nienależnie pobrane świadczenie, gdyż zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się koszt szkolenia, w przypadku określonym w art. 41 ust. 6 lub w przypadku gdy skierowanie na szkolenie nastąpiło na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę skierowaną na szkolenie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej zmianę przez orzeczenie, że nie jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu skarżący oświadczył, że wcześniej nie przedłożył umów najmu wyłącznie z tego powodu, że nie został poinformowany o takim obowiązku. Z tego samego powodu nie poinformawał o uzyskiwaniu przychodu z tytułu czynszu. Podniósł także, że skoro został skierowany do odbycia szkolenia i je odbył, to nie jest uzasadnione zobowiązywanie go do zwrotu kosztów tego szkolenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76, ust. 1 i ust. 2, pkt 4 i art. 10 ust. 7 pkt 2 u. p. z. i. r. p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan sprawy. Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...].06.2013 r., jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Starosta [...] decyzją z dnia [...].09.2013 r. orzekł o przyznaniu mu prawa do stypendium w związku z odbywaniem szkolenia z dniem 2.09.2013 r. z zakresu konserwacji terenów zielonych. Starosta [...] decyzją z dnia [...].09.2013 r. orzekł o utracie przez skarżącego prawa do stypendium z dniem 21.09.2013 r. w związku z zakończeniem odbywania szkolenia, a następnie decyzją z dnia [...].10.2013 r. orzekł o przyznaniu mu prawa do stypendium z dniem 1.10.2013 r. w związku z odbywaniem stażu w Przedsiębiorstwie [...] na stanowisku konserwatora terenów zielonych. Starosta [...] decyzją z dnia [...].01.2014 r. orzekł o utracie przez skarącego prawa do stypendium z dniem [...].01.2014 r. w związku z zakończeniem odbywania stażu. Starosta [...] decyzją z dnia [...].01.2014 r. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].01.2014 r. ze względu na niezdolność do pracy wskutek choroby trwającej ponad 90 dni. W dniu [...].07.2014 r. skarżący przedstawił w PUP w [...] kopie umów najmu lokalu użytkowego, z których wynika, że łącznie od dnia 1.11.2010 r. do dnia 31.10.2014 r. uzyskiwał on miesięczny dochód w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, tj. 1500 zł tytułem czynszu z najmu lokalu użytkowego. Postanowieniami z dnia 7.07.2014 r. Starosta [...] wznowił postępowania: - w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku od dnia 25.06.2013 r. orzeczonego decyzją z dnia [...].06.2013 r. - w sprawie przyznania skarżącemu prawa do stypendium szkoleniowego od dnia 2.09.2013 r. orzeczonego decyzją z dnia [...].09.2013 r. - w sprawie utraty przez skarżącego prawa do stypendium w dniem 21.09.2013 r. w związku z zakończeniem odbywania szkolenia orzeczonego decyzją z dnia [...].09.2013 r. - w sprawie przyznania skarżącemu prawa do stypendium stażowego z dniem 01.10.2013 r. orzeczonego decyzją z dnia [...].10.2013 r. - w sprawie utraty przez skarżącego prawa do stypendium stażowego z dniem 22.01.2014 r. orzeczonej o decyzją z dnia [...].01.2014 r. - w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej przez skarżącego z dniem 22.01.2014 r. ze względu na niezdolność do pracy w skutek choroby orzeczonej decyzją z dnia [...].01.2014 r. Starosta Pleszewski decyzją z dnia [...].07.2014 r. (nr [...]) orzekł o: uchyleniu decyzji z dnia [...].06.2013 r. w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...].06.2013 r. oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku, uchyleniu decyzji z dnia [...].09.2013 r. orzekającej o przyznaniu skarżącemu prawa do stypendium w związku z odbywaniem szkolenia z dniem 2.09.2013 r., uchyleniu decyzji z dnia [...] 09.2013 r. orzekającej o utracie przez skarżącego prawa do stypendium z dniem 21.09.2013 r. w związku z zakończeniem odbywania szkolenia, uchyleniu decyzji z dnia [...].10.2013 r. orzekającej o przyznaniu skarżącemu prawa do stypendium z dniem 1.10.2013 r. w związku z odbywaniem stażu, uchyleniu decyzji z dnia [...].01.2014 r. orzekającej o utracie przez Pana A. Ś. prawa do stypendium z dniem 22.01.2014 r. w związku z zakończeniem odbywania stażu, uchyleniu decyzji z dnia [...].01.2014 r. orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 22.01.2014 r. ze względu na niezdolność do pracy wskutek choroby trwającej ponad 90 dni, odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...].06.2013 r. Skarżący odwołał się od wskazanej decyzji. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...].09.2014 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2014 r. nr[...]. Skarżący nie wniósł skargi na wskazaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Starosta Pleszewski decyzją z dnia [...].12.2014 r. nr [...] orzekł o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. kosztów szkolenia w wysokości 1510 zł, w tym należność dla instytucji szkoleniowej 1480 zł, koszt badań lekarskich 30 zł. Organ odwoławczy uznał, iż nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2014 r. (nr [...]), ponieważ zainteresowany pomimo właściwego pouczenia podczas rejestracji w PUP w [...], nie poinformował organu zatrudnienia o okoliczności uniemożliwiającej posiadanie statusu osoby bezrobotnej i kierowanie go na szkolenie. Zgodnie z art. 2, ust. 1, pkt 2, lit. h ww. ustawy, "ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie jeżeli nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych". Na mocy art. 76 ust. 1 ww. ustawy: "Osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne". Zgodnie z art. 76, ust. 2, pkt 4 ww. ustawy, "Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się koszty szkolenia, w przypadku określonym w art. 41 ust. 6 lub w przypadku gdy skierowanie na szkolenie nastąpiło na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę skierowaną na szkolenie(...)". Zgodnie z art. 2, ust. 1, pkt 12, lit a i d ww. ustawy, "koszt szkolenia oznacza uprzednio uzgodnioną należność przysługującą instytucji szkoleniowej oraz koszty badań lekarskich i psychologicznych wymaganych w przepisach odrębnych". Z dokumentacji wynika, że skarżący odbywał szkolenie konserwatora terenów zielonych [...]. Jak wynika z "Informacji dla osób rejestrujących się w PUP" skarżący był poinformowany w dniu [...].06.2013 r. o niemożności posiadania statusu osoby bezrobotnej i uzyskiwania przychodów w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę (Dział II, pkt 13 "Informacji"). Otrzymanie wskazanego pouczenia zainteresowany przyjął własnoręcznym podpisem na druku cytowanej "Informacji". Skarżący na druku Karty Rejestracyjnej (część C) w dniu [...].06.2013 r. oświadczył, że nie uzyskuje on przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, podczas, gdy przez cały czas pobierał czynsz z tytułu najmu w wyższej wysokości. Ponadto na druku Karty Rejestracyjnej, część C pkt 19 w dniu [...].06.2013 r. zobowiązał się do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach niespełnienia warunków przewidzianych w ustawie, a taka sytuacja miała miejsce. Wobec powyższego, organ I instancji poinformował zainteresowanego, o braku możliwości posiadania statusu osoby bezrobotnej oraz pobierania przychodu wyższego niż połowa minimalnego wynagrodzenia w danym roku i konsekwencji wynikających z posiadania takiego przychodu. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku skarżącego spełniła się ustawowa przesłanka do zwrotu kosztów szkolenia z art. 76 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, ponieważ otrzymał on właściwe pouczenie o niemożności posiadania statusu osoby bezrobotnej w przypadku osiągania przychodów w wysokości powyżej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę i wprowadził w błąd PUP w [...] podczas rejestracji i kierowania go na szkolenie. Ponadto, nieprawdziwe było oświadczenie odwołującego z dnia [...].06.2013 r., że nie posiada on przychodów w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nie można kwestionować, że skarżący odbył szkolenie zorganizowane przez PUP w [...]. Jednakże w dniu 3.07.2014 r. ujawniono nowe okoliczności powodujące konieczność odmowy uznania go za osobę bezrobotną z dniem 25.06.2013 r. i w konsekwencji tego zasadne było wydanie orzeczenia o obowiązku zwrotu kosztów szkolenia. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. Ś. Decyzji zarzucił naruszenie: przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie m.in.: naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia przedmiotowej sprawy, naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy przedmiotowej decyzji, naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, przepisów prawa materialnego, a mianowicie m.in. art. 76 ust 2 pkt 4) p. z. i. r. p. poprzez niewłaściwe zastosowanie W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że umów najmu lokalu użytkowego nie przedkładał wcześniej, gdyż nie został poinformowany o takim obowiązku. Z uwagi na brak stosownej informacji o obowiązku, nie poinformował również o uzyskiwaniu przychodu z tytułu czynszu. W tej sytuacji nie może ponosić konsekwencji w postaci wydania zaskarżonej decyzji. Zaznaczył również, że skoro zostałem przez Urząd skierowany do odbycia szkolenia i stażu oraz skoro działo się to w czasie, gdy był zarejestrowany jako bezrobotny, to wobec powyższego, odbył ww. szkolenie i staż i nie jest uzasadnione zobowiązanie go do zwrotu kosztów szkolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, decyzja w przedmiocie zobowiązania skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem skarżącego nie powstały przesłanki do takiego rozstrzygnięcia. Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd jednak uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Zarzuty zawarte w skardze są jedynie nieopartą na faktach polemiką z ustaleniami organów administracji i nie mogą skutkować wzruszeniem decyzji. W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że skarżący został prawidłowo pouczony w informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy o warunkach uzyskania i utraty statusu osoby bezrobotnej oraz o okolicznościach, w jakich uważa się świadczenie za nienależnie pobrane i o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Podpisał również oświadczenie o nieuzyskiwaniu miesięcznego przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, a także oświadczenie o niepobieraniu dochodów innych niż wskazane w formularzu. Oświadczenia te nie odpowiadały rzeczywistości. Rozstrzygając sprawę organ II instancji nie dostrzegł natomiast, że kwota nienależnego świadczenia, do której zwrotu zobowiązany został skarżący nie znajduje udokumentowania w aktach sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 12 lit a) i d) p.z.i.r.p. koszt szkolenia oznacza m. in. uprzednio uzgodnioną należność przysługującą instytucji szkoleniowej oraz koszt badań lekarskich wymaganych w przepisach odrębnych. Ani należność instytucji szkoleniowej, ani koszt badań nie znajdują odzwierciedlenia w żadnym dowodzie w aktach sprawy. Doszło w ten sposób do obrazy przepisu art. 80 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak podnosi się w piśmiennictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 80 k.p.a. LEX/el, 2015), przepis art. 80 wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Trafnie wskazuje E. Iserzon, że "wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy" (Komentarz, 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania). Stanowisko takie zajmuje też judykatura. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 563/11 (LEX nr 1145120) stwierdził, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 799/11 (LEX nr 1146164) stwierdzono, że organ administracji publicznej jest na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem takie uzupełnienie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, by wszystkie elementy rozstrzygnięcia znajdowały w nim oparcie. Powyższa nieprawidłowość powoduje, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a ponieważ naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy (rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli sądowej), zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił w punkcie 2 sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.