I OSK 2353/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 265/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 265/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], uchylił tę decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], Starosta Buski ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowych posiadających nieuregulowany stan prawny, w tym m.in. oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 5,7390 ha, położonej w obrębie [...] S., gm. S.; nr [...] o pow. 2,63 ha położonej w obrębie [...] G. gm. N.; nr [...] o pow. 3,68 ha położonej w obrębie [...] G. gm. N.; nr [...] o pow. 6,49 ha położonej obręb N. gm. N.; nr [...] o pow. 4,9412 ha położonej w obrębie [...] W gm. N. Wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że jednym z adresatów decyzji była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach, jednak organ I instancji nie wykazał wprost podmiotów, którym w sprawie przysługuje przymiot strony, choć na etapie całego postępowania w tej instancji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach uczestniczyła tak jak strona, zatem ustalenie jej interesu prawnego wymagało wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Wojewoda uznał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach jako podmiot zarządzający drogą krajową, usytuowaną m.in. na opisanych wyżej działkach, posiada w sprawie jedynie interes faktyczny, w związku z czym nie jest stroną postępowania i nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania, gdyż ani fakt bycia samoistnym posiadaczem nieruchomości, ani samo doręczenie decyzji, nie daje przymiotu strony, zaś Generalna Dyrekcja w odwołaniu nie wykazała swoich praw do tej nieruchomości, np. przez przedłożenie dokumentu prawa własności, a zatem interesu prawnego. Rozpoznając skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał: Istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentujący Skarb Państwa, posiada interes prawny do wniesienia odwołania. Na działkach, na których ograniczono sposób korzystania z nieruchomości usytuowana jest droga krajowa nr 73, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest jej zarządcą, obowiązki zarządcy drogi ustawodawca wymienił szczegółowo w art. 20–20b ustawy o drogach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że w sprawach dotyczących dróg krajowych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentuje Skarb Państwa będący właścicielem tej kategorii dróg publicznych. W ewidencji wprawdzie figuruje jako posiadacz samoistny, jednak, na podstawie art. 2a ww. ustawy, właścicielem drogi krajowej, znajdującej się na działkach objętych ograniczeniem, jest Skarb Państwa, reprezentowany przez nią jako zarządcę drogi. Stanowisko organu odwoławczego, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada jedynie interes faktyczny w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Buskiego należy zatem uznać za błędne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Świętokrzyski, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i między tym naruszeniem przepisów postępowania, a wydanym wyrokiem istnieje związek przyczynowy, bo gdyby nie to naruszenie to wynik postępowania byłby zapewne inny. Sąd błędnie ustalił i ocenił stan faktyczny przyjmując, że: Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien być uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; decyzja administracyjna organu II instancji umarzająca postępowania odwoławcze, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ze względu na brak przymiotu strony jest wadliwa; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2a i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie tego artykułu (2a) o drogach publicznych; wadliwe zastosowanie ww. przepisów wpłynęło na wydanie błędnego orzeczenia uchylającego prawidłową decyzję organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach. Oczywistym jest, że odwołanie od decyzji może wnieść tylko strona postępowania, a więc podmiot legitymujący się interesem prawnym. Interes ten wynika z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem decyzji Starosty Buskiego było ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym przedmiocie dają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – art. 124 i nast. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest ingerencją w prawo własności lub prawo wieczystego użytkowania, zatem podmioty legitymujące się tym prawem mają status strony w postępowaniu o ograniczenie, dotyczy ono bowiem ich interesu prawnego, wyprowadzonego z tytułu prawnorzeczowego służącego do nieruchomości. Tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości jest regulowany – z częściowym wyjątkiem użytkowania wieczystego – odrębnymi przepisami i w nich należy szukać interesu prawnego podmiotu, do którego skierowana jest decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W niniejszej sprawie decyzja ograniczająca sposób korzystania dotyczyła nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, ale będących drogą krajową nr 73. Legitymacji zatem procesowej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wynikającej z interesu prawnego należy szukać w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), "ustawa". Artykuł 2 ust. 1 ustawy dzieli drogi ze względu na ich funkcję w sieci drogowej na krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne, każdej kategorii przypisując w art. 2a własność podmiotom publicznym. Zgodnie z art. 2a ust. 1 drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Ustawa do wykonywania władztwa w stosunku do dróg publicznych wskazuje organy działające w imieniu właściciela, nazywając ich zarządcami dróg i przypisując określone zadania do wykonywania. Z art. 19 ust. 1 ustawy wynika, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będący także centralnym organem administracji rządowej w tym zakresie. Do jego zadań jako centralnego organu należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych (art. 18 ust. 1), zaś zarządcy, z mocy art. 19 ust. 1, wykonują zadania z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Istotnie, na pierwszy rzut oka można by uznać, że wykonywanie zadań związanych z zarządzaniem drogami mieści się w strefie interesu tylko faktycznego. Jednak zarządca drogi działa w imieniu właściciela drogi, reprezentując, obok swoich obowiązków, jego interes. Jako zarządca drogi krajowej generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działa w imieniu właściciela drogi – Skarbu Państwa, zatem rozstrzygnięcia organów związane ze sposobem korzystania z drogi dotyczą jego interesu prawnego, jako podmiotu wykonującego określone działania właścicielskie. W postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, będącej drogą krajową, która jest ingerencją w przysługujące prawo własności Generalny Dyrektor, jako zarządca drogi będącej własnością Skarbu Państwa, ma interes prawny. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, odmawiającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiących drogę krajową. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.