I OSK 2789/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. M., K. M., S. T. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 737/14 w sprawie ze skargi F. M., K. M., S. T. i W. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 737/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.M., K.M., S.T. i W.T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1975 r., Skarb Państwa – [...]. Fabryka [...] w G nabył od Ł.M. nieruchomość położoną w G. W., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 4,1955 ha. Nabycia przedmiotowej nieruchomości dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) i wchodziła ona w skład terenów przeznaczonych pod budowę [...]Fabryki [...]. Prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Wojewoda G. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez "[...]" Zakład [...] w G. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym działki nr [...]. Wnioskiem z dnia [...]lipca 2009 r. spadkobiercy wywłaszczonej Ł.M. wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania Prezydent Miasta G. ustalił, że działka nr [...] w wyniku przekształceń ewidencyjnych stanowi obecnie działki nr: [...],[...],[...],[...]oraz część działek nr: [...] i [...], a także część działek nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. W toku postępowania ustalono także, że działki nr [...] i [...]znajdują się we współużytkowaniu, a działka nr [...]w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta G., wobec tego Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta G. od załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek nr [...],[...] i [...], wyznaczając do rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta G. W zakresie pozostałych działek właściwym do rozpoznania wniosku pozostał Prezydent Miasta G. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], k.m. [...]w zakresie obecnych działek nr: [...],[...],[...]i części działki nr [...], k.m. [...]oraz części działek nr: [...],[...],[...] i [...], k.m. [...], których właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi odpowiednio: W.G. [...] sp.j. w G. (działka nr [...]),[...]Sp. z o.o. w W. (działka nr [...]), M.S. (działka nr [...]),[...] Sp. z o.o. w W. (działka nr [...]),[...]Sp. z o.o. w K. (działka nr [...]), T. i J. M. (działka nr [...]) oraz [...]Sp. z o.o. w G. (działki nr [...] i [...]). Organ uznał, że nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]przez "[...]" Zakład [...] w G. oraz ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej w dniu [...] grudnia 1993 r. wypełnia dyspozycję art. 229 u.g.n. i stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości następcom prawnym byłej właścicielki. Organ wyjaśnił, że w zakresie części działki nr [...] o pow. 4360 m2, która była własnością C. i Z. G. na podstawie wydanego przez Prezydenta Miasta G. aktu własności ziemi z dnia [...]czerwca 1974 r., organ odmówił zwrotu nieruchomości ze względu na fakt, że wnioskodawcom w tym zakresie nie przysługiwało prawo żądania zwrotu. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Pomorski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że zaistnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. powoduje, że roszczenie o zwrot nie przysługuje w każdym czasie. Według organu odwoławczego w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 229 u.g.n. Z akt sprawy wynika bowiem, że wszystkie działki będące przedmiotem niniejszego postępowania znajdowały się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Z kolei odnośnie części działki nr [...] o obszarze 4360 m2, której właścicielem byli Z. i C. G., organ odwoławczy za zasadne uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że roszczenie o zwrot tej części nie przysługuje, gdyż wnioskodawcy nie są spadkobiercami byłych właścicieli. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 229 u.g.n. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że nie może samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności art. 229 u.g.n. z wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie są bezsporne, zostały prawidłowo ustalone i nie budziły zastrzeżeń strony skarżącej. W szczególności okoliczności te potwierdzają, że w dniu wejścia w życie u.g.n., tj. w dniu 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowych działkach istniało i było ujawnione w księdze wieczystej. W ocenie Sądu w tak ustalonym stanie faktycznym trafnie przyjął Wojewoda Pomorski, że ziściły się przesłanki negatywne określone w art. 229 u.g.n. uniemożliwiające zwrot nieruchomości na rzecz następców prawnych byłej właścicielki. W zakresie natomiast części działki nr [...] o pow. 4360 m2, która była własnością C. i Z. G., w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ze względu na fakt, że wnioskodawcom w tym zakresie nie przysługiwało prawo do żądania zwrotu. Ł.M. nie przysługiwało bowiem prawo własności nieruchomości tej części działki, wobec czego jej spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości w tym zakresie, stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd zauważył, że istota sporu pomiędzy skarżącymi a organem sprowadza się do różnicy w wykładni art. 229 u.g.n. Według skarżących zastosowanie wynikającej z art. 229 u.g.n. negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości jest możliwe, jeśli wskazane w nim okoliczności istnieją zarówno w dniu 1 stycznia 1998 r., jak i w dniu wydania decyzji o odmowie zwrotu. Dla organów natomiast istotny jest wyłącznie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r. W ocenie Sądu przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisu polega na tym, że odnosi się on do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych z uwagi na treść wchodzącej w życie nowej regulacji. Z samej istoty tego typu przepisu wynika więc, że punktem odniesienia jest dotychczas istniejący stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej. Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego na rzecz "[...]" Zakładu [...] w G., to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. Przy tym wpływu na zmianę powyższego stanowiska nie mają późniejsze zmiany podmiotowe w obrębie samego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Zmianie bowiem nie uległo samo prawo użytkowania wieczystego gruntów, które trwa nieprzerwanie od dnia [...] grudnia 1990 r., potwierdzone decyzją Wojewody G. z dnia [...] czerwca 1992 r. i ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] grudnia 1993 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest zasadne twierdzenie o niezgodności art. 229 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie ma podstaw do uznania, aby przepis art. 229 u.g.n. był niezgodny z podanymi przepisami Konstytucji RP. Dla poparcia tej tezy Sąd powołał się na jednolite w jego ocenie orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, nie znajdując podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 229 u.g.n. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n., w zw. z art. 2, w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, iż Wojewoda Pomorski słusznie przyjął, iż skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie może on samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności art. 229 u.g.n. z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skarżący wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej następującego pytania prawnego: Czy przepis art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów i wątpliwości co do zgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP. W piśmie procesowym z dnia 20 października 2015 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w G., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, nieuwzględnienie wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego oraz o zasądzenie od skarżących na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu uczestnik przedstawił argumenty przemawiające za zasadnością sformułowanych wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy przepis art. 229 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest zgodny z wymienionymi w podstawie kasacyjnej przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? Wskazać zatem przyjdzie, że kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie przedstawił stanowisko w tym zakresie odwołując się do wskazanych tam konkretnych orzeczeń. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym podziela te poglądy w całej rozciągłości i tym samym nie znajduje żadnych podstaw do uznania, aby przepis art. 229 u.g.n. był niezgodny ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami normuje reguły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy okaże się, że odpadł cel wywłaszczenia. Były właściciel może uzyskać roszczenie o zwrot nieruchomości, a podmiot, który nabył nieruchomość na cel publiczny nie może jej przeznaczyć na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Te reguły stosuje się, z mocy art. 216 u.g.n. odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych w drodze wskazanych tam aktów normatywnych. W art. 216 ust. 1 wskazano m.in. na przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a na tej podstawie nabyto od Ł.M. przedmiotową nieruchomość. Odpowiednie zastosowanie w sprawie miał zatem art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Ustanowione granice roszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części wyznacza art. 229 u.g.n., który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochronę praw podmiotów, które przed tą datą w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09; z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 994/14). Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi zatem do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. (por.m.in. wyrok SN z dnia 9 grudnia 2012 r., II CSK 275/08; LEX nr 484702, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, LEX nr 290617; z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, LEX nr 54754, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/15). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 777/14). Dodać wypadnie, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt SK 6/13 (sprawa powoływana również przez stronę skarżącą w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji), stwierdził, że nie istnieje samodzielne konstytucyjne prawo podmiotowe byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy organy władzy publicznej nie zrealizowały na danym terenie pierwotnie założonego celu publicznego. W ocenie Trybunału nie stoi to na przeszkodzie, by takie prawo mógł przewidzieć ustawodawca. Dysponuje on dość szerokim marginesem swobody uregulowania zasad zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Ma jednak przy tym obowiązek uwzględnić zarówno konieczność ochrony byłych właścicieli przed bezprawnym wywłaszczeniem (tj. niezgodnym z wymaganiami przewidzianymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji), zapewniając mechanizmy służące odzyskaniu własności albo stosowne odszkodowanie. Ponadto jest on zobowiązany chronić ukształtowane stosunki prawne, w tym niewadliwie nabyte prawa osób trzecich, a także interes publiczny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego urzeczywistniając konstytucyjne gwarancje wywłaszczenia, ustawodawca winien mieć na względzie, że im dłuższy czas upłynął od wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny tym silniejsze uzasadnienie ma ochrona obecnego właściciela i stabilizacja stosunków prawnych ukształtowanych po wywłaszczeniu. Służy to zarówno ochronie interesu publicznego, jak też ochronie własności jako instytucji prawnej mającej cechy trwałości i stabilności. Nie można bowiem mówić o istnieniu absolutnego prymatu interesów byłych właścicieli wyrażających się w żądaniu zwrotu w naturze należących niegdyś do nich nieruchomości nad interesem publicznym, jakim jest realizacja celów publicznych i stabilizacja stosunków własnościowych w państwie. Dalej Trybunał stwierdził, że przewidziane w art. 136 u.g.n. prawo byłego właściciela i jego następców prawnych do przeniesienia własności nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie jest pochodną jego dawnych uprawnień właścicielskich (własności). Z chwilą prawomocnego wywłaszczenia (o ile przepisy prawa albo czynność prawna nie stanowią inaczej), były właściciel traci wszelkie prawa do nieruchomości. Aktualizuje się wówczas ciążący na podmiocie wywłaszczającym obowiązek zapłaty byłemu właścicielowi "słusznego odszkodowania". Prawo wyrażone w art. 136 u.g.n. jest natomiast wykreowanym przez ustawodawcę "innym prawem majątkowym", o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, służącym urzeczywistnieniu i ochronie konstytucyjnej zasady wywłaszczania wyłącznie na cele publiczne. Treść tego prawa nie została zdeterminowana na poziomie konstytucyjnym. Nie ma w związku z tym rangi prawa konstytucyjnego. Tak ukształtowane ustawowe prawo podlega więc ochronie, co do zasady, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę. Ograniczenia realizacji ustawowego prawa nie mogą być zasadniczo kontrolowane przez Trybunał Konstytucyjny w perspektywie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Możliwe jest to najwyżej w perspektywie jakiejś konstytucyjnej wolności lub prawa. Zasada ta odnosi się bowiem do ograniczeń "w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw". Nie dotyczy natomiast praw wykreowanych przez ustawodawcę, chociażby nawet były one konsekwencją norm konstytucyjnych wyrażających zasady ustrojowe lub cele polityki państwa. Równocześnie Trybunał przyjął, że kształtując zasady ochrony prawa podmiotowego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca musi przestrzegać norm konstytucyjnych, a w szczególności nie może naruszać zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Trybunał zwrócił w tym kontekście uwagę na znaczenie art. 229 u.g.n. Przepis ten nie tyle ogranicza - w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji - prawo do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu publicznego, ile dookreśla jego zakres. Inaczej rzecz ujmując, z punktu widzenia ustawy zasadniczej, w celu ustalenia treści oraz podmiotowego i przedmiotowego zakresu prawa do zwrotu nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy nie tylko uwzględniać art. 136 i art. 137 u.g.n., ale też pozostałe przepisy tej ustawy, w tym art. 216 określający przypadki przeniesienia własności nieruchomości i podmioty mające prawo do żądania zwrotu nieruchomości, czy art. 229 u.g.n. wskazujący negatywne przesłanki, których wystąpienie uniemożliwia zwrócenie nieruchomości i to niezależnie od aktualnego jej przeznaczenia. Brak jest też podstaw do uznania, aby ustawowe prawo do zwrotu nieruchomości, przyznane byłym właścicielom oraz ich następcom prawnym, miałoby być chronione silniej niż prawo użytkowania wieczystego, które jest również "innym prawem majątkowym" w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a co za tym idzie ma podlegać ochronie prawnej. Przepis art. 229 u.g.n. pełni funkcję ochronną, chroniąc prawa i roszczenia osób trzecich, władających nieruchomością uprzednio nabytą w drodze decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu lub umowie o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powyższe rozważania w sposób oczywisty dają do zrozumienia, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się wątpliwości co do konstytucyjności art. 229 u.g.n. Tym samym Sąd nie przychylił się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP. Sąd nie może bowiem stawiać pytania prawnego w tym trybie dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to by uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie rozpoznał wniosku uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. o zasądzenie na jego rzecz od skarżących kosztów postępowania, albowiem przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiego rozstrzygnięcia (art. 203 i art. 204 p.p.s.a.). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych, poza odesłaniami do odrębnych publikatorów, są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl