II SA/Rz 87/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Podaniem z dnia 27 maja 2014 r. A.S. zwróciła się do Burmistrza [.]o przyznanie zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowanej opieki nad babką SB. Decyzją z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.], Burmistrz [.] odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanego świadczenia uznając, że nie spełnia ona przesłanek określonych w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna (Dz. U. poz. 567- dalej zwana ustawą). Wprawdzie osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym wydanym na czas nieokreślony, a do dnia 30 czerwca 2013 r. wnioskodawczyni pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej bezterminowo na mocy decyzji z dnia [...] marca 2011 r. i nadal sprawuje opiekę nad babką, to jednak istnieją osoby – dzieci SB, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności i które mogłyby sprawować opiekę nad matką. Tymczasem wnioskodawczyni jest wnuczką SB, na której obowiązek alimentacyjny ciąży dopiero w dalszej kolejności. W odwołaniu od decyzji AS zwróciła uwagę, że od dnia 1 lipca 2013 r. nieprzerwanie sprawuje opiekę nad swoją babką. Decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia organu I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko podkreśliło, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobom, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na mocy decyzji, które wygasły z mocy prawa w oparciu o dyspozycję art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548- dalej też zwana ustawą zmieniającą) i które spełniając warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w brzmieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Jeżeli o zasiłek ubiega się osoba należąca do kręgu zobowiązanych alimentacyjnie wobec osoby wymagającej opieki, wówczas - zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych – osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu świadczenie przysługuje, jeżeli nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Tymczasem jak ustalono SB ma dwoje dzieci, z których ES zdaniem organu może sprawować opiekę nad matką. Wprawdzie pracuje ona zawodowo, ale rezygnując z pracy będzie uprawniona do otrzymania świadczenia rodzinnego. Natomiast wnioskodawczyni jest wnuczką SB, na której obowiązek alimentacyjny ciąży dopiero w dalszej kolejności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie AS zarzuciła organowi odwoławczemu błędne ustalenie stanu faktycznego i interpretację art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jej ocenie organy nie rozpatrzyły całości sprawy, ponieważ zajęły się jedynie częścią sprawy dotyczącą przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 15 maja 2014 r., podczas gdy ona ubiegała się również o przyznanie zasiłku za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. Zarzuciła ponadto zebranie niepełnego materiału dowodowego, na podstawie którego błędnie przyjęto, że nie spełnia ona przesłanek do otrzymania zasiłku dla opiekuna, podczas gdy nie pozwalał on na wysunięcie takich wniosków, ponieważ jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad SB. Stan zdrowia jej córek uniemożliwia bowiem sprawowanie im opieki nad matką. Na tej podstawie domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż w niej przedstawione. W sprawie absolutnie bezsporne jest, że skarżąca miała bezterminowo przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką SB, a decyzja w tym przedmiocie wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. na skutek uznanych za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP działań ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1557, OTK – A z 2013 r., nr 9, poz. 34) orzekł bowiem, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie których z mocy prawa wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych są niezgodne z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z uzasadnieniem w/w wyroku ustawodawca powinien podjąć działania w celu wprowadzenia stosownych korekt w systemie prawnym w celu przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które je utraciły w wyżej opisany sposób. W stanie faktycznym nie było także sporne, że skarżąca do chwili obecnej nieprzerwanie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babką. Organy odmówiły przyznania AS zasiłku dla opiekuna ustalając, że jedna z córek SB – ES może się nią opiekować po rezygnacji z zatrudnienia. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy uchwalonej w założeniu jako wykonanie wyżej przywołanych zaleceń Trybunału Konstytucyjnego ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna zwanej dalej ustawą. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniająca warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm. zwanej dalej u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, (3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W związku z tą regulacją pozostaje art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), według którego obowiązek alimentacyjny – tj. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania – obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a także art. 129 § 1 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W niniejszej sprawie odmówiono stronie przyznania wnioskowanego zasiłku dla opiekuna uznając, że nie spełniła ona na dzień 31 grudnia 2012 r. warunków z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., bo nie jest osoba zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności, a w konsekwencji nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę znajdujące zastosowanie unormowania prawa organy wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie oceniły nawet znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, co pozostaje w związku z błędnym zastosowaniem prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 2 ustawy w związku z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. Organy uznały, iż mimo że AS stale sprawuje i sprawowała opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką a ES pracuje zawodowo, to ta ostatnia jako córka zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, powinna zrezygnować z zatrudnienia i opiekować się swą matką. Umknęła jednak uwadze organów obu instancji treść oświadczenia ES znajdującego się w aktach administracyjnych. Wynika z niego, że w/w w ciągu ostatnich 3 lat ok. 14 miesięcy spędziła na zwolnieniu lekarskim i cierpi na zwyrodnienia stawów kończyn dolnych i kręgosłupa. Biorąc pod uwagę stan osoby wymagającej opieki wątpliwa jest możliwość jej zapewnienia przez osobę, która sama ma tego rodzaju problemy zdrowotne. Sąd nie podziela przy tym pojawiającego się w orzecznictwie poglądu, do którego odwołuje się SKO, że osoba zobowiązana do alimentacji powinna zrezygnować z zatrudnienia by uzyskać prawo do jednego ze świadczeń rodzinnych. W aktualnej sytuacji na rynku pracy zwłaszcza w odniesieniu do osób z tzw. grupy "50+" – jest to pogląd co najmniej kontrowersyjny. Nie można bowiem wymagać od osoby, która współutrzymuje rodzinę, aby zrezygnowała z wykonywania pracy zawodowej pozbawiając się wyższych niż świadczenie rodzinne dochodów, zwłaszcza jeśli osoba taka sama ma problemy zdrowotne, które mogą uniemożliwić właściwe sprawowanie opieki. Za takim stanowiskiem przemawia także treść art. 132 k.r.o. in fine. Istotnie obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W przepisie tym jest mowa o środkach potrzebnych uprawnionemu do utrzymania a na gruncie świadczeń rodzinnych czy zasiłku dla opiekuna chodzi o osobiste starania osoby zobowiązanej do alimentacji, tj. sprawowanie opieki. Zakres obowiązku alimentacyjnego wyznaczają zarówno stan majątkowy i potrzeby osoby uprawnionej do alimentacji jak i możliwości zobowiązanego. W odniesieniu do osoby niepełnosprawnej jako uprawnionej do alimentacji zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o. wykonanie obowiązku może polegać także w całości albo w części na osobistych staraniach zobowiązanego. Faktycznie, mimo że co do zasady wnuczka jest w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, lecz jej obowiązek alimentacyjny powstaje dopiero wtedy, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie albo pokryć kosztów opieki w zakresie jakiego wymaga osoba posiadająca orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo sprawować tę opiekę. Tymczasem organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w powyższym zakresie i to mimo treści oświadczenia ES poddającego w wątpliwość ustalenie, iż może ona sprawować opiekę nad swą matką. Niewątpliwie mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Pamiętać także trzeba jaka była causa uchwalenia ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Jeżeli więc AS słusznie nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego to okoliczność także powinna mieć wpływ na treść decyzji. W ponownym postępowaniu organy wyjaśnią, czy SB z własnych środków może opłacić opiekuna, czy córki SB są w stanie pokryć koszty opieki sprawowanej przez osobę trzecią, a jeśli nie to czy ES w okresie od 1 lipca 2013 r. do chwili obecnej mogła sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, w szczególności czy pozwalał jej na to stan zdrowia oraz wykonywana praca. Nie można bowiem wymagać od osoby, która sama ma problemy zdrowotne, choćby nie uzasadniały one orzeczenia o niepełnosprawności, aby sprawowała osobistą opiekę, której wykonywanie mogłoby pogłębiać dolegliwości lub uszczerbek na zdrowiu, w sytuacji, gdy opiekę tą może sprawować i faktycznie sprawuje inna osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności – w tym przypadku dalszy zstępny. W takim przypadku można bowiem uznać, iż są to właśnie nadmierne trudności, o których mowa w art. 132 k.r.o. W pojęciu tym można zdaniem Sądu zmieścić także wykonywanie pracy zawodowej wówczas, gdy sytuacja na rynku pracy nie zapewnia ewentualnego bezproblemowego powrotu do pracy w każdej chwili.