II OSK 2074/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej O. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1256/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej O. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej O. w K. (dalej również jako "skarżąca" lub "Wspólnota") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej również jako "SKO") z [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 138/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej O. w K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i ostatecznie jaki krąg stron postępowania ustalił w tej sprawie. W szczególności zaś nie przesądził, czy przymiot strony tego postępowania przysługuje także Wspólnocie i w czym ewentualnie miałby wyrażać się jej interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że organ administracji publicznej obowiązany jest każdorazowo z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej – "k.p.a."). Sąd podniósł, iż tym wymogom organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej nie sprostał. Z uzasadnienia żadnego z orzeczeń wydanych przez SKO w tej sprawie nie wynika, kogo konkretnie i na jakiej podstawie organ uznał za stronę postępowania nieważnościowego, a najistotniejsze, że SKO nie przesądziło, czy Wspólnota posiada status strony przedmiotowego postępowania, czy też nie. Wspólnota nie była stroną postępowania "zwykłego" w sprawie przeniesienia decyzji nr [...], co jednak nie przesądza, iż nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż przyjmuje się w orzecznictwie, że krąg stron obu rodzajów postępowań (zwykłego oraz nadzwyczajnego, w tym nieważnościowego) nie musi być tożsamy. Istnienie interesu prawnego (względnie obowiązku) w odniesieniu do każdego podmiotu biorącego udział w postępowaniu powinno być każdorazowo zbadane i stwierdzone przez organ w sposób jasny, wyraźny i niewątpliwy. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy – tak jak na gruncie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") – ustawodawca wyraźnie zawęża krąg stron postępowania zwykłego. Decyzją z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odmówiło Wspólnocie Mieszkaniowej O. przymiotu strony i umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stronami postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Organ podniósł, że przyjęcie warunków przewidzianych w decyzji przenoszonej przez nowy podmiot czyni bezprzedmiotowym udział w postępowaniu dotyczącym przeniesienia innych podmiotów, choćby miały one interes prawny w sprawie rozstrzygniętej decyzją o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa O., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, takich jak: art. 28, art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt. 2, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 11 oraz art. 8 k.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, takich jak: art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 118 poz. 687 ze zm.; dalej "ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych"), art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz 62 ust. 2 u.p.z.p. Wskazując na powyższe strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd zaznaczył, że jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. W wyroku z dnia 21 maja 2014 r. Sąd uznał, że z uzasadnienia żadnego z orzeczeń wydanych przez SKO w tej sprawie nie wynika, kogo konkretnie i na jakiej podstawie organ uznał za stronę postępowania nieważnościowego. W wyroku tym Sąd nakazał organowi zbadanie, czy Wspólnota dysponuje interesem prawnym – a nie tylko faktycznym – legitymującym ją do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej, zwłaszcza w kontekście szczególnej regulacji art. 63 ust. 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu organ zastosował się do wytycznych wyroku i w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił, iż skarżącej w sprawie decyzji przenoszącej nie przysługuje przymiot strony. Zgodnie z art. 63 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W opinii Sądu I instancji, przepis ten wprost wskazuje, kto jest stroną postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten, co prawda nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzje o warunkach zabudowy, jednak może służyć ustaleniu czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. W opinii Sądu, decyzja o przeniesieniu decyzji kształtuje prawa i obowiązki wyłącznie dwóch podmiotów, tj. podmiotów, między którymi dokonywane jest przeniesienie. Decyzja przenosząca nie zmienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów decyzja taka, jak słusznie, w ocenie Sądu I instancji, uznał organ, nie oddziałuje na prawa i obowiązki innych podmiotów, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywoła skutki wyłącznie w sferze praw i obowiązków podmiotów między którymi nastąpiło przeniesienie decyzji, a nie skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa O. w K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Poznaniu oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 21 maja 2015 r. zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, takich jak: 1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), z uwagi na fakt nieprawidłowej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu części dowodów zgromadzonych w sprawie, dotyczących szeregu istotnych okoliczności w przedmiotowym postępowaniu, takich jak fakt, że skarżący mają przymiot strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, czy fakt, że inwestycja w zakład kremacji nie ma obligatoryjnego planu miejscowego, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy było w tej sytuacji bezprawne; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne uwzględnienie skargi w sytuacji oczywistej jej zasadności i w konsekwencji niesłuszne jej oddalenie; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym orzeczenia, które narusza przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 63 ust. 5 u.p.z.p.; b) przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż planowana inwestycja (zakład kremacji) znajduje się w pobliżu działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, i jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech wskaźników i kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. art. 4 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dla terenu, dla którego obligatoryjny jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydaje się decyzję o warunkach zabudowy; 3. art. 62 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że Prezydent Miasta Kalisza nie sporządził obowiązkowego planu miejscowego oraz nie zawiesił postępowań administracyjnych do czasu uchwalenia tego planu; 4. art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że dla przedmiotowej nieruchomości, obejmującej cmentarz wraz z planowanym na nim zakładem kremacji, nie jest obligatoryjne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie interesu prywatnego podczas określenia kręgu stron postępowania; 6. art. 63 ust. 5 u.p.z.p., przez błędne uznanie, że treść tego artykułu wyklucza z kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Przedmiotem tej sprawy w istocie jest nie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, jak to określono w zaskarżonym wyroku, a umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w jej brzemieniu na dzień 25 września 2014 r., to jest na dzień wydania zaskarżonej decyzji (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem, organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (to jest o warunkach zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, treść tego unormowania wyklucza Wspólnotę Mieszkaniową O. w K. z kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ Wspólnota ta nie jest żadnym z podmiotów, między którymi dokonano jej przeniesienia. Zarzut naruszenia art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie jest więc trafny. W konsekwencji powyższego nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., gdyż uznanie, że skarżący nie miał interesu prawnego w uczestnictwie w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy było prawidłowe, przy czym w przedmiotowej sprawie o posiadaniu przymiotu strony decydowała treść art. 63 ust. 5 u.p.z.p., a nie art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że skoro skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa w sprawie tej nie ma przymiotu strony z uwagi na treść art. 63 ust. 5 u.p.z.p., to podnoszone przez nią merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości podjęcia decyzji o warunkach zabudowy mogą być badane jedynie w postępowaniu dotyczącym decyzji ustalającej te warunki (o ile w tamtym postępowaniu Wspólnocie przysługiwałby przymiot strony), a nie w postępowaniu dotyczącym decyzji o przeniesieniu tej decyzji. Nie dotyczą one bowiem przedmiotu niniejszej sprawy. Podkreślić wypada, że nawet gdyby decyzja o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy była wadliwa, to sama jej wadliwość nie świadczyłaby o interesie prawnym podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w realiach niniejszej sprawy nie miały usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.