IV SA/Po 1256/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr/ WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 138/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w K. W. ( dalej – "Wspólnota" ) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i ostatecznie jaki krąg stron postępowania ustalił w tej sprawie. W szczególności zaś nie przesądził, czy przymiot strony tego postępowania przysługuje także Wspólnocie i w czym ewentualnie miałby wyrażać się jej interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że organ administracji publicznej obowiązany jest każdorazowo z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej – "Kpa"). Sąd podniósł, iż tym wymogom organ administracji, prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej, nie sprostał. Z uzasadnienia żadnego z orzeczeń wydanych przez SKO w tej sprawie nie wynika, kogo konkretnie i na jakiej podstawie organ uznał za stronę postępowania nieważnościowego. Krąg stron postępowania można wprawdzie próbować odtworzyć z rozdzielnika do wyżej wskazanej decyzji, ale i on, z przyczyn oczywistych, nie daje odpowiedzi na pytanie o źródło interesu prawnego wyszczególnionych w nim podmiotów. Co w tym przypadku jednak najistotniejsze, SKO nie przesądziło, czy Wspólnota posiada status strony przedmiotowego postępowania, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że Wspólnota nie była stroną postępowania "zwykłego" – w sprawie przeniesienia decyzji nr [...] – co stanowiło logiczną konsekwencję regulacji art. 63 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w myśl której stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Okoliczność, że Wspólnota nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przenoszącej, teoretycznie jeszcze nie przesądza, iż nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w orzecznictwie, krąg stron obu rodzajów postępowań (zwykłego oraz nadzwyczajnego, w tym nieważnościowego) nie musi być tożsamy. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. np. wyrok NSA z 07.02.2012 r., II OSK 2241/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej - "CBOSA"). Istnienie takiego interesu prawnego (względnie obowiązku) w odniesieniu do każdego podmiotu biorącego udział w postępowaniu powinno być jednak każdorazowo zbadane i stwierdzone przez organ w sposób jasny, wyraźny i niewątpliwy. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy – tak jak na gruncie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca wyraźnie zawęża krąg stron postępowania zwykłego. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.odmówiło Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przymiotu strony i umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stronami postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Organ podniósł, że przyjęcie warunków przewidzianych w decyzji przenoszonej przez nowy podmiot czyni bezprzedmiotowym udział w postępowaniu dotyczącym przeniesienia innych podmiotów, choćby miały one interes prawny w sprawie rozstrzygniętej decyzją o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Osiedle [...] zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na odmowie przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie przeniesienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku zakładu kremacji oraz parkingów, w sytuacji gdy skarżąca posiada interes prawny znajdujący swe źródło w przepisach prawa cywilnego, - art. 138 § 1 pkt. 3 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez podmiot nie będący stroną, - art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, - art. 7 Kpa, 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - art. 11 Kpa niewyjaśnienie dostatecznie przesłanek jakie stały za rozstrzygnięciem sprawy, - art. 8 Kpa polegające na nienależytym uzasadnieniu przyczyn odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony, braku merytorycznego rozważenia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., nr 118, poz. 687 ze zm. ), polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż dla realizacji planowanej inwestycji położonej na terenie cmentarza komunalnego konieczne jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) poprzez niedostrzeżenie, że Prezydent Miasta K. nie sporządził miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu cmentarza oraz nie zawiesił postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu, - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez niedostrzeżenie, iż wykluczone jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, dla którego obligatoryjny jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, - art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez niedostrzeżenie, iż planowana budowa krematorium nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co oznacza niespełnienie tzw. warunku "dobrego sąsiedztwa" niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazując na powyższe strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona powołując się na orzecznictwo wskazała m.in., że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącego mimo, iż Wspólnota nie była stroną postępowania zakończonego, wydaniem decyzji przenoszącej nie odbiera jej to możliwości przyznania przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przyznania skarżącemu statusu strony i umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Zatem istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z powyższych względów wszelkie zarzuty nie odnoszące się do kwestii posiadania przez skarżącego przymiotu strony nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na względzie, iż była już ona przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 138/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. Z uwagi na powyższe zarówno organ administracji publicznej ponownie rozstrzygający sprawę, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną wyrażoną w powołanym powyżej wyroku. Z powyższych względów zwrócić należy uwagę, iż w wyroku z dnia 21 maja 2014r. Sąd uznał, że z uzasadnienia żadnego z orzeczeń wydanych przez SKO w tej sprawie nie wynika, kogo konkretnie i na jakiej podstawie organ uznał za stronę postępowania nieważnościowego. Krąg stron postępowania można wprawdzie próbować odtworzyć z rozdzielnika do ww. decyzji, ale i on, z przyczyn oczywistych, nie daje odpowiedzi na pytanie o źródło interesu prawnego wyszczególnionych w nim podmiotów. Co w tym przypadku jednak najistotniejsze, SKO nie przesądziło, czy Wspólnota posiada status strony przedmiotowego postępowania, czy też nie. Sąd podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że Wspólnota nie była stroną postępowania "zwykłego" – w sprawie przeniesienia decyzji nr [...] – co stanowiło logiczną konsekwencję regulacji art. 63 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), w myśl której stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Okoliczność, że Wspólnota nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przenoszącej, teoretycznie jeszcze nie przesądza, iż nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w orzecznictwie, krąg stron obu rodzajów postępowań (zwykłego oraz nadzwyczajnego, w tym nieważnościowego) nie musi być tożsamy. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. np. wyrok NSA z 7 lutego2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10 - CBOSA). Istnienie takiego interesu prawnego (względnie obowiązku) w odniesieniu do każdego podmiotu biorącego udział w postępowaniu powinno być jednak każdorazowo zbadane i stwierdzone przez organ w sposób jasny, wyraźny i niewątpliwy. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy – tak jak na gruncie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca wyraźnie zawęża krąg stron postępowania zwykłego. W wyroku tym Sąd nakazał organowi zbadanie, czy Wspólnota dysponuje interesem prawnym – a nie tylko faktycznym – legitymującym ją do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej, zwłaszcza w kontekście szczególnej regulacji art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe na uwadze uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo ustalił, iż skarżącemu w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy nie przysługuje przymiot strony. Co prawda zgodzić należy się ze skarżącym, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji czy postanowienia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 01 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, Lex nr 48669). Zatem w niniejszej sprawie kwestia posiadania przez skarżącego przymiotu strony wymaga rozważenia na gruncie art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego (za: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2007, s. 256). Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji publicznej władny jest wydać decyzję (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97 – za R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 104). Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 Kpa, które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, Lex nr 340207). W przedmiotowej sprawie, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r., należy mieć również na względzie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 63 ust. 5 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Przepis ten wprost wskazuje, kto jest stroną postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten, co prawda nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzje o warunkach zabudowy, to jednakże może służyć ustaleniu posiłkowo czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. W przedmiotowej sprawie zauważyć należy, iż decyzja o przeniesieniu decyzji kształtuje prawa i obowiązki wyłącznie dwóch podmiotów tj. podmiotów między którymi dokonywane jest przeniesienie. Decyzja przenosząca nie zmienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów decyzja taka, jak słusznie uznał organ, nie oddziaływuje na prawa i obowiązki innych podmiotów, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji, wywoła skutki wyłącznie w sferze praw i obowiązków podmiotów między którymi nastąpiło przeniesienie decyzji, a nie skarżącego. Z powyższych względów stanowisko organu, że skarżącemu nie przysługuje status strony, uznać należy za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.