II OSK 2650/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1014/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1014/13 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że: Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1, 2 i 5, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2012 r., w zakresie punktu 3, złożonego przez [...] Sp. z o.o., w P., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2012 r., znak: [...] w zakresie punktu 3, nakazującym [...] Sp. z o.o., w P., wyposażyć w obuwie robocze pracowników sklepu [...], Al. [...], w G. Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. w P., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 oraz 2 i 5 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) utrzymał w mocy ww. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...]11.2012 r., W uzasadnieniu wskazał, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wykazała bezsprzecznie, że nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności, a zatem organ I instancji winien był wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu. Zgodnie z informacją zawartą w dokumentacji oceny ryzyka zawodowego, osoby zatrudnione w sklepie [...] w G. na stanowisku kasjer-sprzedawca (co dotyczyło również pracowników działów E. i PDK) wykonywały pracę w pomieszczeniach hali sprzedaży i zaplecza magazynowego, w wymiarze 8 godzin. Praca na tym stanowisku polegała m.in. na wykładaniu towaru na regały sklepowe, transportowaniu asortymentu z magazynu, przy użyciu wózków paletowych, transportowych i drabin. Ze względu na charakter pracy, stosowanie przez pracowników obuwia własnego było niedopuszczalne. Obuwie pracowników, jako obuwie całodzienne, noszone przez 8-10 godzin na dobę, powinno spełniać wysokie wymagania wytrzymałościowe i higieniczne, decydujące o trwałości i komforcie użytkowym. Pracownicy pracujący w obuwiu własnym, wykonując swoje czynności zawodowe, mogą być narażeni na dyskomfort psychiczny i fizyczny. Pracodawca nie zapewniając obuwia roboczego, skazuje pracowników na przymus noszenia obuwia własnego, które nie zabezpiecza przed uszkodzeniami mechanicznymi i które może również powodować nadmierne pocenie się stopy, a co się z tym wiąże alergie skórne i grzybice stóp. W związku z powyższym, organ wskazał, iż wydana decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2011 r., znak: [...], nakazująca w punkcie 3 wyposażyć pracowników w obuwie robocze z uwagi na poprawę warunków pracy, została wydana zgodnie z przepisami o właściwości, bowiem zapewnienie pracownikom obuwia roboczego, chroni ich przed niekorzystnym wpływem uciążliwości środowiskowych, do których niewątpliwie można zaliczyć dyskomfort pracy w nieodpowiednim obuwiu, jak również zapobiega przede wszystkim powstawaniu wypadków przy pracy. Dalej GIS wskazał, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastosowały właściwą kwalifikację prawną zgodną z obowiązującą wykładnią przepisów. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Niedostarczenie pracownikom obuwia roboczego, naruszyło wymagania higieniczne i zdrowotne, wynikające z art. 2377 § 1 ustawy - Kodeks pracy. Zgodnie z ww. przepisem ustawy - Kodeks pracy, pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie odzież i obuwie robocze, spełniające wymagania określone w Polskich Normach: jeżeli odzież własna pracownika może ulec zniszczeniu lub znacznemu zabrudzeniu, a także ze względu na wymagania technologiczne, sanitarne lub bezpieczeństwa i higieny pracy. Pracodawca może ustalić stanowiska, na których dopuszcza się używanie przez pracowników, za ich zgodą, własnej odzieży i obuwia roboczego, spełniających wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże nie dotyczy to stanowisk, na których są wykonywane prace związane m.in. z bezpośrednią obsługą maszyn i innych urządzeń technicznych. Dobór odzieży i obuwia roboczego powinien opierać się na ocenie ryzyka zawodowego, która określa charakter i warunki pracy na danym stanowisku pracy. Podstawą doboru jest identyfikacja zagrożeń, która pozwoli zdefiniować, jaki rodzaj odzieży i obuwia roboczego zapewni pracownikowi bezpieczeństwo i wygodę użytkowania. W przypadku stanowiska kasjer-sprzedawca, występują wszystkie ww. okoliczności. Ocena ryzyka zawodowego, sporządzona przez pracodawcę dla tego stanowiska pracy, wśród występujących źródeł zagrożeń wymieniła m.in.: drabiny, składowany towar, regały, śliską podłogę, wózki transportowe. Czynności zawodowe uzasadniają użycie obuwia roboczego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grójcu ustalił zatem, jakie konkretne warunki pracy zostały naruszone i jak miałyby ulec poprawie w wyniku wyposażenia pracowników w obuwie robocze. Mając na uwadze powyższe, GIS wskazał, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2011 r., została wydana zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. bowiem w toku postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grójcu podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, na podstawie którego ustalił potrzebę zaopatrzenia pracowników sklepu [...] w G. w obuwie robocze. Odnośnie zarzutu, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...]10.2011 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, organ uznał, że nakaz określony w ww. decyzji został określony dostatecznie precyzyjnie. Zarzut strony, iż organ operuje "niedookreślonym pojęciem obuwia roboczego" i nie wskazuje w jakiego rodzaju obuwie robocze mają być wyposażeni pracownicy, jest nieuzasadniony. Przepisy nie precyzują rodzajów obuwia roboczego, które nie jest traktowane jako środek ochrony indywidualnej. Obuwie ochronne jest zupełnie innym rodzajem obuwia i musi spełniać wymagania, określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U z 2003r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). W decyzji administracyjnej, w nakazie wymienionym w punkcie 3 wskazano natomiast, że należy wyposażyć pracowników w obuwie robocze, które zgodnie art. 2377 §1 Kodeksu pracy, spełnia wymagania określone w Polskich Normach. Wymieniony nakaz decyzji dotyczy wszystkich pracowników zatrudnionych na stanowisku kasjer-sprzedawca, gdyż z informacji uzyskanych przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Grójcu od kierownika sklepu [...] w G. wynikało, że podział na pracowników E., PDK, kasjerzy - jest tylko wewnętrznym ustaleniem firmy, w celu łatwiejszej komunikacji. Ponadto, czynności wskazane w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku kasjer-sprzedawca, częściowo pokrywają się z czynnościami wykonywanymi przez magazynierów, którzy to obuwie robocze otrzymują. W decyzji administracyjnej nakaz został zatem sformułowany w sposób jasny i czytelny, została podana podstawa prawna, a wykonanie decyzji jest możliwe. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że rozpoznając sprawę pod kątem zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności wywieść należy, że zgodnie z art. 184 § 1 ustawy kodeks pracy nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy. Natomiast zgodnie z § 2 ww. przepisu nadzór i kontrolę przestrzegania zasad, przepisów higieny pracy i warunków środowiska pracy sprawuje Państwowa Inspekcja Sanitarna. Sąd I instancji zaznaczył, że inspekcja sanitarna ma zatem w porównaniu z inspekcją pracy węższy zakres działania. Kompetencje nadzorcze i kontrolne Państwowej Inspekcji Sanitarnej obejmują wyłącznie dziedzinę higieny pracy oraz warunków środowiska pracy. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zatem organem, który realizując swoje ustawowe zadania związane z nadzorem nad warunkami higieny pracy w zakładach pracy, zajmuje się głównie określaniem zagrożeń zdrowia w środowisku pracy, ustalaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, profilaktyką w zakresie działań prozdrowotnych w miejscu pracy oraz oceną ryzyka zdrowotnego na stanowisku pracy. Rola Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ogranicza się jednak tylko do kontroli przestrzegania przepisów prawa, ma również prawo do władczego stosowania nakazów określonego zachowania. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podczas sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego, biorą pod uwagę wszystkie elementy zagrożeń zawodowych, mające na celu ochronę zdrowia pracownika i zapobieganie powstawaniu chorób. Z ww. względów nie budzi wątpliwości Sądu I instancji fakt, iż kwestie związane z prawidłowością stosowania obuwia roboczego są kwestiami mieszczącymi się w pojęciu higiena pracy. Dotyczą one bowiem ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiska pracy i zmierzają do zapobieżenia powstawania chorób. Sąd I instancji wskazał, że z materiałów sprawy wynika, iż osoby zatrudnione w sklepie [...] w G. na stanowisku kasjer-sprzedawca, jak i pracujące w działach [...] i PDK wykonują prace w pomieszczeniach hali sprzedaży i zaplecza magazynowego, w wymiarze 8 godzin. Praca na tym stanowisku polega m.in. na wykładaniu towaru na regały sklepowe, transportowaniu asortymentu z magazynu, przy użyciu wózków paletowych, transportowych i drabin. Nie ulega wątpliwości, że ze względu na charakter pracy, stosowanie przez pracowników obuwia własnego jest nieodpowiednie. Obuwie pracowników, jako obuwie całodzienne, noszone przez 8-10 godzin na dobę, powinno spełniać wysokie wymagania wytrzymałościowe i higieniczne, decydujące o trwałości i komforcie użytkowym. Pracownicy pracujący w obuwiu własnym, wykonując swoje czynności zawodowe, mogą być narażeni na dyskomfort psychiczny i fizyczny. Pracodawca nie zapewniając obuwia roboczego, skazuje pracowników na przymus noszenia obuwia własnego, które może również powodować nadmierne pocenie się stopy, a co za tym idzie alergie skórne i grzybice stóp. Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...] października 2012 r., nakazująca w punkcie 3 wyposażyć pracowników w obuwie robocze z uwagi na poprawę warunków pracy, mającą na celu ochronę zdrowia pracownika i zapobieganie powstawaniu chorób, została wydana zgodnie z przepisami o właściwości, bowiem działania zmierzające do zapewnienia pracownikom obuwia roboczego, chronienia ich przed niekorzystnym wpływem uciążliwości środowiskowych, do których niewątpliwie można zaliczyć dyskomfort pracy w nieodpowiednim obuwiu, jak również zapobieganie powstawaniu chorób, np. grzybicy, powstania urazów (powstałych w wyniku upadku, uderzenia, poślizgnięcia, oblania, itp.), które niewątpliwie mogą mieć negatywny wpływ na stan zdrowia pracowników, mieszczą się w pojęciu higiena pracy. Zatem właściwość rzeczowa została w sprawie zachowana. W odniesieniu do zachowania właściwości miejscowej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Natomiast stosownie do art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się, w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony. Z powyższego wynika, w ocenie Sądu I instancji, że miejscem prowadzenia zakładu pracy jest miejsce położenia zakładu pracy w znaczeniu przedmiotowym, w przypadku sklepu [...], Al. [...], w G., organem właściwym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grójcu z uwagi na lokalizację jednego z miejsc prowadzenia działalności przez [...] Sp. z o.o. w P. Sąd I instancji wskazał, że w całości podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 290/10 stwierdził, że "W sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, którym był, jest albo będzie on prowadzony. Wynika stąd, że przy ustaleniu właściwości organu bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym jest prowadzona działalność." Sąd I instancji zaznaczył, że badana decyzja w zakwestionowanym pkt 3 została wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Organ inspekcji sanitarnej posiadał zatem podstawę prawną do wydania nakazu określonego zachowania od podmiotu nad którym sprawuje nadzór. Niedostarczenie pracownikom obuwia roboczego, narusza w ocenie Sądu I instancji wymagania higieniczne i zdrowotne wynikające z art. 2377 § 1 ustawy z dnia z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Sąd I instancji wskazał, że art. 2377 Kodeksu pracy stanowi samodzielną normę prawną na mocy, której można nakładać na pracodawcę obowiązek stosowania obuwia roboczego i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Kodeks pracy nie przewiduje wydania przepisu wykonawczego, dotyczącego zasad dostarczania pracownikom odzieży i obuwia roboczego, co oznacza, że wszystkie obowiązki pracodawcy w tej dziedzinie wynikają z treści przepisów ustawy. Stanowisko to zaprezentowane przez organy inspekcji sanitarnej Sąd uznał za słuszne. Odnośnie zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów, a w szczególności art. 7, 77 § 2 i 80 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że materiał zebrany w sprawie został w sposób pozwalający na wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Podstawą do takiego stwierdzenia są ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 28 września 2011 r., z której wynika, że pracownicy działów [...] PDK, kasjerzy i magazynierzy nie otrzymują obuwia roboczego. Zdaniem Sądu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grójcu podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, na podstawie którego ustalił potrzebę zaopatrzenia pracowników sklepu [...] w G. w obuwie robocze. Sąd I instancji zauważył, że pracodawca na żadnym z etapów prowadzonego postępowania nie udowodnił, że stosowane przez pracowników własne obuwie robocze posiada właściwości ochronne i użytkowe, przewidziane do stosowania na danym stanowisku pracy, czyli spełnia wymagania, o których jest mowa w art. 2379 § 2 Kodeksu pracy. Odnośnie podniesionego zarzutu niewykonalności decyzji z uwagi na niedookreślenie pojęcia obuwia roboczego i niewskazanie w jakiego rodzaju obuwie robocze mają być wyposażeni pracownicy, Sąd I instancji wskazał, że słusznie zauważyły organy administracji, iż przepisy nie precyzują rodzajów obuwia roboczego. W decyzji administracyjnej, w nakazie wymienionym w punkcie 3 wskazano, że należy wyposażyć pracowników w obuwie robocze, które zgodnie art. 2377 §1 Kodeksu pracy, musi być zgodne z Polskim Normami. Takie sformułowanie nakazu zdaniem Sądu I instancji w wystarczający sposób określa w jakie obuwie powinien pracodawca wyposażyć swoich pracowników. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu. Sąd I instancji wskazał, że nie można zatem przyjąć by wskazana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie zaistniały okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu. Ustalenia stanu faktycznego oraz analiza dokumentacji dotyczącej sklepu [...] w Grójcu, w tym oceny ryzyka zawodowego na stanowisku kasjer-sprzedawca wskazują, że ze względu na wymagania technologiczne, sanitarne oraz bezpieczeństwa i higieny pracy pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie obuwie robocze, spełniające wymagania określone w Polskich Normach. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca spółka i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 184 § 2 Kodeksu pracy w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polegające na błędnej ocenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].02.2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem i akceptacji stanowiska, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2011 r. nie jest dotknięta w pkt 3 wadą naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej i przyjęcie, że kwestie związane z prawidłowością stosowania obuwia roboczego w niniejszej sprawie są kwestiami mieszczącymi się w pojęciu higieny pracy i leżą w kompetencji organów inspekcji sanitarnej, podczas gdy z decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu wprost wynika, że celem wydania przez niego decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek wyposażenia pracowników w obuwie robocze była wyłącznie "poprawa warunków pracy w zakładzie", tj. okoliczność niezwiązana ze szkodliwością, uciążliwościami środowiskowymi oraz ewentualnymi chorobami pracowników; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do bezzasadnego obciążenia skarżącej niezrozumiałym obowiązkiem, nie mogącym służyć w żadnej sposób ochronie pracowników przed chorobami, szkodliwością i uciążliwościami środowiska pracy; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie naruszyli art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i że ww. decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu jest wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, decyzje wydane w administracyjnym postępowaniu w przedmiocie nieważności tej decyzji powinny zostać uchylone; 2) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na błędnej ocenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].02.2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem i akceptacji stanowiska, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2011 r. nie jest dotknięta w pkt 3 wadą naruszenia przepisów o właściwości miejscowej i przyjęcie, że właściwość miejscową organu administracji w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy należy ustalać według miejsca, w którym jest prowadzona działalność (rozumienie wyłącznie przedmiotowe), podczas gdy jest nim miejsce, w którym działalność prowadzi pracodawca (rozumienie przedmiotowo - podmiotowe); powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie naruszyli art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i że ww. decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu jest wydana z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, decyzje wydane w administracyjnym postępowaniu w przedmiocie nieważności tej decyzji powinny zostać uchylone; 3) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnej ocenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].02.2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem i akceptacji stanowiska, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2011 r. nie jest dotknięta w pkt 3 wadą trwałej niewykonalności istniejącą już w dniu jej wydania; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie naruszyli art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego i że ww. decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu jest trwale niewykonalna, decyzje wydane w administracyjnym postępowaniu w przedmiocie nieważności tej decyzji powinny zostać uchylone; 4) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polegające na błędnej ocenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].02.2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem i akceptacji stanowiska, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2011 r. w pkt 3 nie została wydana bez podstawy prawnej; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie naruszyli art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i że w związku z tym ww. decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu została wydana bez podstawy prawnej, decyzje wydane w administracyjnym postępowaniu w przedmiocie nieważności powinny zostać uchylone; 5) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnej ocenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].02.2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem i akceptacji stanowiska, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2011 r. w pkt 3 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie naruszyli art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i że w związku z tym ww. decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, decyzje wydane w administracyjnym postępowaniu w przedmiocie nieważności powinny zostać uchylone; 6) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnej ocenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].02.2013 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem i akceptacji stanowiska, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu z dnia [...].10.2011 r. w pkt 3 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 80 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie naruszyli art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i że w związku z tym ww. decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, decyzje wydane w administracyjnym postępowaniu w przedmiocie nieważności powinny zostać uchylone; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. naruszenie: a) art. 184 § 2 Kodeksu pracy w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kwestie związane z prawidłowością stosowania obuwia roboczego w niniejszej sprawie są kwestiami mieszczącymi się w pojęciu higieny pracy i leżą w kompetencji organów inspekcji sanitarnej, podczas gdy z decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grójcu wprost wynika, że celem wydania przez niego decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek wyposażenia pracowników w obuwie robocze była wyłącznie "poprawa warunków pracy w zakładzie", tj. okoliczność niezwiązana ze szkodliwością, uciążliwościami środowiskowymi oraz ewentualnymi chorobami pracowników; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do obciążenia skarżącej niezrozumiałym obowiązkiem, niemogącym służyć w żaden sposób ochronie pracowników przed chorobami, szkodliwością i uciążliwościami środowiska pracy; b) art. 21 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściwość miejscową organu administracji w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy należy ustalać według miejsca, w którym jest prowadzona działalność (rozumienie wyłącznie przedmiotowe), podczas gdy jest nim miejsce, w którym działalność prowadzi pracodawca (rozumienie przedmiotowo-podmiotowe). Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok i przyznanie skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie przez Sąd błędnej oceny badanej decyzji z prawem i akceptacji stanowiska, że decyzja nakładająca obowiązek wyposażenia pracowników obuwie robocze nie jest dotknięta wadą naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, miejscowej, trwałej niewykonalności istniejącej już w chwili jej wydania, wydania decyzji bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. W myśl postanowień art. 24 zd. 2 Konstytucji RP: "Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy". Już sam fakt umieszczenia przepisów o ochronie pracy i nadzorze Państwa nad warunkami jej wykonywania w rozdziale I Konstytucji zatytułowanym "Rzeczpospolita", świadczy o randze, jaką ustrojodawca nadał tej instytucji w RP. Nadzór nad warunkami wykonywania pracy oznacza władcze wypowiadanie się o warunkach wykonywania pracy przez kompetentny w tych sprawach organ, który chociaż nie jest organem zwierzchnim nad obydwiema stronami stosunku pracy ani nad którąkolwiek z nich, ma takie uprawnienia, jakby był organem zwierzchnim. Nadzór nad wykonywaniem warunków pracy charakteryzuje się możliwością władczego kształtowania wyznaczonych prawnie elementów stosunków pracy, bądź warunków jej wykonywania. Zadaniem organów inspekcji pracy jest nadzór i kontrola przestrzegania prawa pracy, a w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 1 ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.; art. 1 pkt 2). Z kolei zaś państwowa inspekcja sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: higieny pracy w zakładach pracy, wykonywanie zadań tak określonych polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Do zakresu działania w ramach bieżącego nadzoru organu sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące m.in. warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy (art.1 pkt.2, art.2, art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. 2011 Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz higieny pracy przez organy inspekcji sanitarnej obliguje te organy do decyzyjnego nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 9 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy; art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Każdy obywatel, zgodnie z art. 66 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma bowiem prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy w tym zakresie określa ustawa. Rozwijając to stwierdzenie należy skonstatować, że sformułowanie, w myśl którego sposób realizacji określonego prawa konstytucyjnego ma określić ustawa oznacza, że określenie treści (zakresu) prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy Konstytucja wyraźnie pozostawiła organom władzy ustawodawczej. W tym przypadku tzw. "swoboda" ustawodawcy ma więc bardzo szeroki zakres, jest on bowiem uprawniony nie tylko do wprowadzania ograniczeń prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, ale do określenia treści (zakresu) tego prawa. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu w postępowaniu nieważnościowym stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w szczególności jej art. 1 pkt 2, 4 ust. 1 pkt 5, 12 ust. 1 i 27 ust. 1, a także Kodeks pracy, który w dziale dziesiątym uregulował kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym m.in. art. 207 § 1 i 2, 227 § 1 pkt 2, 226 pkt 1 i 237 7 § 1 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650). Powołane regulacje wchodzą w skład sytemu norm składających się na instytucję ochrony pracy, rozumianej jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczaniu zdrowia i życia ludzkiego w warunkach pracy. Podstawowym składnikiem instytucji ochrony pracy są przepisy dotyczące obowiązków pracodawców w zakresie ochrony życia i zdrowia pracowników, przybierające postać prawa, którego przestrzeganie może być egzekwowane środkami przymusu państwowego. Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy, ponieważ obciążają pracodawcę niezależnie od sposobu spełniania świadczenia przez pracownika, niepodzielny, gdyż działania i zaniechania innych podmiotów nie zwalniają pracodawcy od odpowiedzialności za stan bhp w miejscu pracy, realny - bowiem muszą być wykonywane w naturze, bez możliwości spełnienia zastępczego w postaci wypłaty równowartości nieotrzymanego świadczenia oraz podwójnie zakwalifikowany, gdyż są powinnościami ze stosunku pracy o charakterze zobowiązanym wobec pracownika i publicznoprawnym wobec państwa, którego wykonanie jest zabezpieczone nadzorem państwowym. Obowiązki pracodawcy w dziedzinie ochrony pracy wynikają z przepisów prawa, z zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z osiągnięć nauki i techniki, o czym mowa w postanowieniach art. 207 Kodeksu pracy. Z treści tego przepisu wynika norma nakazująca pracodawcy chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest zobowiązany m. in. organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Podkreślając raz jeszcze doniosłość przepisów stanowiących o obowiązkach w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy ze względu na dobro pracownika, wskazać należy, że zarówno organy inspekcji pracy jak również inspekcji sanitarnej mają obowiązek działania w sytuacji zagrożenia tegoż dobra. Przepis art. 2377 § 1 kp nakazuje pracodawcy zapewnić obuwie robocze na danym stanowisku pracy, a dosłowniej wprowadza bezwzględny zakaz dopuszczania pracownika bez obuwia roboczego, przewidzianego do stosowania na danym stanowisku pracy ze względu na wymagania technologiczne, sanitarne lub bezpieczeństwo i higienę pracy. Norma powyższego przepisu o charakterze semiimperatywnym wyznacza granicę ochrony dla strony słabszej - minimalny zakres uprawnień (którego nie można ograniczyć, ale można rozszerzyć) lub maksymalny zakres obowiązków (którego nie można rozszerzyć, ale można ograniczyć). Normy semiimperatywne stosuje się w prawie pracy i określają one minimalne standardy, jakie powinien zapewnić pracodawca pracownikowi. A zatem nie istnieje skuteczny prawnie środek pozwalający na niewykonanie obowiązku nałożonego na pracodawcę, a egzekwowanie jego wykonania należy do organów powołanych w danym porządku prawnych w celu nadzoru nad bezpieczeństwem, ale także higieną pracy w zakładach pracy. Jeżeli zatem zarówno organy inspekcji pracy jak i inspekcji sanitarnej mają uprawnienia do dokonywania tak istotnych kontroli w zakresie bezpieczeństwa pracy, to zarzucanie braku właściwości rzeczowej organom inspekcji sanitarnej nie może znaleźć uzasadnienia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż poprawa warunków pracy może mieć również na celu ochronę zdrowia pracownika, zapobieganie powstawaniu chorób, chronienie przed niekorzystnym wpływem uciążliwości środowiskowych, a wszystko to jak słusznie wywiódł sąd I instancji mieści się w pojęciu higiena pracy. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że miejsce prowadzenia zakładu pracy należy interpretować w znaczeniu podmiotowym. Przeciwko takiej wykładni przemawia redakcja normy zawartej w art.21§1pkt.2 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z niej, że w sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się wg. miejsca w którym był, jest albo będzie prowadzony. Każdorazowo decyduje miejsce prowadzenia działalności, a nie siedziba zakładu, czy miejsce zamieszkania właściciela. Chodzi tu o faktyczne usytuowanie kontrolowanego zakładu. Identycznie wywiódł NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 290/10. Nieuprawnionym okazał się zatem zarzut dotyczący braku właściwości miejscowej. Podobnie nieusprawiedliwiony okazał się zarzut niewykonalności badanej decyzji oraz wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Powołany art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zezwala na wydanie odpowiedniego nakazu w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Naruszenie takie może się wiązać także z niewywiązaniem się przez pracodawcę z obowiązków przewidzianych w art. 2377 kp. Wbrew stanowisku skarżącej przepisy te mogą stanowić samodzielną podstawę prawną nakazu inspektora pracy. Zakres stosowania art. 2377 § 1 kp zależy od konkretnych warunków pracy i związanych z nimi wymagań technologicznych, sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy. Określają je Polskie Normy. Ma rację sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej prawy sformułowanie obowiązku odpowiadało powyższym regulacjom. Z materiału dowodowego wynikało, że zatrudnieni w ramach obowiązków pracowniczych zobligowani byli także do obsługiwania wózków paletowych, transportowych, drabiny, co wyczerpywało przesłanki z art. 2377 §3 kp, stanowiące o bezwarunkowej konieczności dostarczenia obuwia roboczego. Powyższe oznacza istnienie wyłącznie po stronie pracodawcy powinności udokumentowania tych wymagań, żaden przepis nie nakłada na organ nadzorczy obowiązku udzielenia pracodawcy bardziej szczegółowych wskazówek w tym względzie. To pracodawca musi wykazać, że dostarczył pracownikowi obuwie, które spełnia wymagania higieniczno sanitarne na zajmowanym stanowisku pracy, chroniące pracownika przed niekorzystnym wpływem uciążliwości środowiskowych, powstaniem przy pracy wypadków i chorób. Jeżeli chodzi o kwestię "Rażącego naruszenia prawa", wskazać należy, że stanowi ono kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, opubl. ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993, z. 1, poz. 23). W niniejszej sprawie w świetle poczynionych rozważań nie stwierdzono kwalifikowanej postaci naruszenia prawa w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.