II OSK 2546/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 430/15 w sprawie ze skargi W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się w dniu [...] lipca 2011 r. do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej [...], na odcinku od miejscowości [...] do miejscowości [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. polegającą na budowie linii elektroenergetycznej kablowej [...] wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi, na odcinku od miejscowości [...] do miejscowości [...]. W decyzji tej określono, że inwestycja lokalizowana jest w granicy działek o nr ewidencyjnych: [....]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Urząd Wojewódzki zawiadomił Wójta Gminy [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. z naruszeniem 65 dniowego terminu, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. [...] wymierzył Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za [...] dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej [...] wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi, na odcinku od miejscowości [...] do miejscowości [...]. Z uzasadnienia wyżej wskazanego postanowienia wynika, że organ administracji ustalił, że wniosek o wydanie decyzji wpłynął do Urzędu Gminy [...] lipca 2011 r., a decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydana została [...] listopada 2011 r. Postępowanie trwało więc [...] dni a okres zwłoki wyniósł [...] dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono [...] dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji przez [...]. W tym zakresie stwierdzono, że pismami z [...] września 2011 r. zwrócono się o uzgodnienie decyzji. Z potwierdzeń odbioru przedmiotowych pism, znajdujących się w zgromadzonym materiale dowodowym wynika, iż pisma o uzgodnienie projektu decyzji zostały odebrane przez [...] w dniu [...] września 2011 r., przez [...] w dniu [...] października 2011 r., przez [...] w dniu [...] września 2011 r. oraz przez [...] w dniu [...] września 2011 r. Wojewoda powołał się na przepis art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Jeśli jest kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu nadania najwcześniejszego pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w trybie tzw. milczącej zgody. Wojewoda wskazał, że [...] postanowienie w sprawie uzgodnienia wydał [...] października 2011 r. i doręczył je organowi administracji [...] października 2011 r., [...] uzgodnił decyzję postanowieniem z [...] października 2011 r., które zostało doręczone organowi [...]października 2011 r. Z kolei [...] pismem z dnia [...] października 2011 r., które wpłynęło do organu [...] października 2011 r., poinformował, że projekt decyzji nie wymaga uzyskania uzgodnienia. Postanowienie [...] z dnia [...] października 2011 r. o uzgodnieniu projektu decyzji wpłynęło do organu [...] października 2011 r. Wojewoda podkreślił, że z powyższego wynika, że [...] nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w ustawowym terminie, wynikającym z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. do [...] października 2011 r. Zatem, [...] powinien przyjąć, że projekt decyzji został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu ustawowego terminu. W związku z tymi ustaleniami uznano, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy okres [...] dni od [...] września 2011 r. do [...] października 2011 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2014 r. Wójt Gminy [...] zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo orzekł, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wydana została [...] dni po terminie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można uwzględnić stanowiska Wójta, wskazującego na usprawiedliwienie zaistniałego opóźnienia z przyczyn od niego niezależnych. Nie może znaleźć usprawiedliwienia przebywanie pracownika na zwolnieniu lekarskim, czy też brak pracownika o stosownych kwalifikacjach. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że takie okoliczności nie mogą uzasadniać przedłużenia terminu do załatwienia sprawy. Ponadto podkreślono, że zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jest zwykłą czynnością procesową, która nie wymaga dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na jej dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu nie było żadnych przeszkód by organ rozpatrzył przedmiotową sprawę w ustawowym terminie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, Wójt Gminy [...] podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 2 i 2 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na uznaniu, że od 65 dniowego terminu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie odlicza się okresów przebywania pracownika odpowiedzialnego za wydanie decyzji na zwolnieniu lekarskim, okresów od wpływu postanowienia organu uzgadniającego do uzyskania przez to postanowienie waloru ostateczności oraz okresów od wysłania zawiadomienia stronom o prawie zaznajomienia się z aktami sprawy do upływu tego terminu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto opisane wyżej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do tego, że zarówno organy, jaki i Sąd pierwszej instancji błędnie uznały, iż doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako maksymalny termin załatwienia sprawy ustala 65 dni. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że nie doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ opóźnienie w tej sprawie nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek inwestora wpłynął do Wójta Gminy [...] w dniu [...] lipca 2011 r. Dopiero w dniu [...] września 2011 r. zwrócono się o uzgodnienie decyzji. Natomiast decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego została wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2011 r. Postępowanie w tej sprawie trwało [...] dni, a okres zwłoki wynosił [...] dni. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, prawidłowo uznał, że okoliczności w tej sprawie nie dają podstaw do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało z przyczyn niezależnych od organu. Wójt Gminy [...] nie wykazał, że przeprowadził dodatkowe, konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej i które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zwrócić uwagę, że pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi występują zbyt długie odstępy czasowe, w szczególności dotyczy to uzgodnienia decyzji albowiem z pismami o uzgodnienie zwrócono się [...] września 2011 r. a zatem 2 miesiące po wpływie wniosku inwestora. Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno się wliczać 7 dniowy termin wyznaczony do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 k.p.a.). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2487/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/14). Po drugie, ustawodawca, w art. 10 k.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca. Odnosząc się do wywodów skarżącego kasacyjnie dotyczących konieczności nie zaliczenia do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego okresów opóźnień spowodowanych nagłą absencją doświadczonego pracownika zajmującego się tego rodzaju sprawami i jednocześnie znacznym napływem wniosków o wydanie decyzji w takich sprawach, w ocenie NSA, trafnie uznano, że tego rodzaju okoliczności – w świetle art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie usprawiedliwiają opóźnienia w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy [...], jako kierownik Urzędu Gminy, jest odpowiedzialny za organizację pracy tego urzędu, czyli także za to, aby podejmować adekwatne czynności mające na celu uniknięcie opóźnień w pracy organu spowodowanych dającym się przewidzieć zdarzeniem, jakim jest długotrwała choroba pracownika lub zwiększony wpływ spraw danego rodzaju. Osoba kierująca pracą urzędu powinna zawczasu tak zorganizować pracę podległej mu jednostki organizacyjnej, aby w razie choroby pracownika lub zwiększenia wpływu spraw danego rodzaju do organu administracji inny pracownik zastąpił pracownika nieobecnego lub inni pracownicy zajęli się zwiększonym napływem spraw. Nieobecność pracownika z powodu choroby oraz zwiększenie wpływu spraw danego rodzaju są okolicznościami, których nie można uniknąć. Jednakże są to też okoliczności na tyle powszechne, że można i należy przedsięwziąć takie działania organizacyjne, które w razie ich wystąpienia pozwolą na niezakłócone działanie organu administracji. Przechodząc do zarzutu nie odliczania od terminu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego okresu od wpływu postanowienia organu uzgadniającego do uzyskania przez to postanowienie waloru ostateczności, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi. W związku z tym w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że uzgodnienia [...] oraz [...], były dla inwestora pozytywne i nie wniesiono od nich zażaleń. Z kolei postanowienie [...] nie wywołuje żadnych skutków prawnych albowiem zostało wydane po terminie. Wskazać należy, że 2 tygodniowy termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest terminem o charakterze materialnym. Najważniejszą kwestią jest wprowadzony przez ustawodawcę przepis, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Tym samym ustawodawca wyznaczył organom współdziałającym termin, po upływie którego tracą one kompetencje do wydania rozstrzygnięcia. Co więcej określony został w sposób niebudzący wątpliwości początek biegu tego terminu – dzień doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że postanowienie [...] zostało wydane po upływie 2 tygodniowego terminu określonego w art. 53 ust. 5 ustawy, który w okolicznościach niniejszej sprawy upływał [...] października 2011 r. (licząc od dnia wpływu wniosku Wójta Gminy [...] do organu współdziałającego). Po tym terminie organ stracił uprawnienie do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia albowiem wolą ustawodawcy, z mocy prawa, doszło do pozytywnego uzgodnienia omawianego projektu. Brak jest zatem podstaw do uznania, że postanowienie z dnia [...] października 2011 r. stanowiło zajęcie stanowiska w sprawie. Zatem, Wójt Gminy [...] powinien przyjąć, że projekt decyzji został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu ustawowego terminu. W związku z tymi ustaleniami prawidłowo uznano, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy okres [...] dni od [...] września 2011 r. do [...] października 2011 r. W tym stanie rzeczy należało uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej niezasadne. Reasumując, w okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać, że Wójt wykazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, albowiem prawidłowo wymierzono Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną, z uwagi na długość prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.