II OSK 2487/15

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1507/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1507/15, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 15 listopada 2010 r., a decyzja wydana [...] lutego 2011 r. Postępowanie trwało więc 85 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 8 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 10 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. W tym zakresie stwierdzono, że pismami z 9 grudnia 2010 r., nadanymi w urzędzie pocztowym 10 grudnia 2010 r. i doręczonymi adresatom 13 grudnia 2010 r., zwrócono się o uzgodnienie decyzji. Zarząd Dróg Powiatowych w O. postanowienie w sprawie uzgodnienia wydał [...] grudnia 2010 r. i doręczył je organowi administracji 17 grudnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnił decyzję postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., które zostało doręczone organowi 20 grudnia 2010 r. W związku z tymi ustaleniami uznano, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy okres 10 dni od 11 grudnia 2010 r. do 20 grudnia 2010 r. Nadto przyjęto, że termin załatwienia sprawy podlegał przedłużeniu o 2 dni z uwagi na to, że jego ostatni dzień przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy. W skardze skarżący twierdził, że do terminu załatwienia sprawy nie powinno się wliczać terminu 7 dni wyznaczonego stronom postępowania przez organ administracji na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym do doręczenia korespondencji, terminu 7 dni na złożenie zażalenia na wydane w sprawie postanowienia z [...] grudnia 2010 r. i [...] grudnia 2010 r. oraz okresu "podania do publicznej wiadomości informacji o dokonanych uzgodnieniach". Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jest zwykłą czynnością procesową, która nie wymaga dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na jej dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy. Przyjął też, że termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu administracji współdziałającego w wydaniu decyzji nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy, gdyż zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym do doręczenia korespondencji oraz termin 7 dni na wniesienie zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego, jak również termin zawiadomienia stron o wydaniu tego postanowienia nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do argumentów zawartych w skardze, a dotyczących uznania terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego za termin przewidziany przepisami prawa na dokonanie czynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że termin na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające może być też uznany za przyczynę opóźnienia niezależną od organu. Uzasadniając ten zarzut powołano się na uchwałę NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca. Czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Rację ma co prawda skarżący kasacyjnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem jest powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, przyjmuje się, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jednakże oznacza to jedynie to, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż zażalenie nie zostało wniesione. Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi. W związku z tym w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na zażalenie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że oba uzgodnienia, na które powołano się w skardze kasacyjnej, były dla inwestora pozytywne i nie wniesiono od nich zażaleń. Ponadto w rozpoznawanej sprawie faza postępowania dotycząca uzgodnienia projektu decyzji zakończyła się 20 grudnia 2010 r., kiedy to doręczono Wójtowi Gminy O. ostatnie postanowienie uzgadniające. Mimo tego decyzja została wydana dopiero [...] lutego 2011 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie, aczkolwiek z częściowo wadliwym uzasadnieniem, przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły okresu na wniesienie zażalenia na postanowienia uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej zarzuca się także, że niezasadnie nie odliczono od terminu załatwienia sprawy "termin zawiadomienia stron o wydaniu tych postanowień", czyli postanowień w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzut ten nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bliżej wyjaśniony, ale jak należy przypuszczać, chodzi o okres potrzebny na doręczenie przez organ uzgadniający postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestorowi, gdyż zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko temu podmiotowi przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie uzgodnienia. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że ten termin składa się na okres potrzebny do wniesienia zażalenia na takie postanowienie, a więc nie podlega on odliczeniu od terminu załatwienia sprawy z tych samych powodów, co termin przeznaczony na wniesienie zażalenia. Uwzględniając wskazane okoliczności NSA uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są zasadne. Powyższe oznacza, że nie jest zasadna także podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentów skarżącego związanych z zażaleniem na postanowienia uzgadniające. Sąd do tego argumentu odniósł się w ten sposób, że przede wszystkim powołał się na art. 143 k.p.a., co w ocenie NSA, co prawda nie jest trafne, ale pozostaje też bez wpływu na wynik sprawy, gdyż i tak w okolicznościach sprawy - jak zostało wykazane - okres na wniesienie zażalenia na postanowienia uzgadniające nie podlegał odliczeniu od terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.