IV SA/Wa 1507/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] marca 2015 r. – zaskarżonym skargą przez Wójta Gminy O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. wymierzające wymienionemu skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] listopada 2010 r. [...] S.A. z siedzibą w G. wniosła do Wójta Gminy O. o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy O. decyzją z [...] lutego 2011 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej [...] kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przewidzianej do realizacji na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości G., gmina O. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości [...] zł za [...] dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] listopada 2011 r. Wojewoda stwierdził, że od dnia, w którym wpłynął wniosek inwestora do wydania decyzji przez Wójta upłynęło łącznie 85 dni. Termin do wydania decyzji rozpoczął bieg w dniu [...] listopada 2010 r., czyli następnego dnia po złożeniu wniosku przez inwestora. Bieg 65-dniowego terminu do wydania decyzji został wstrzymany z dniem [...] grudnia 2010 r. i zaczął biec ponownie od dnia [...] grudnia 2010 r. We wskazanym okresie Wójt uzyskał wymagane prawem uzgodnienia projektu decyzji, tj. ostatnie uzgodnienie wpłynęło do Wójta w dniu [...] grudnia 2010 r. Termin do wydania decyzji upływał w sobotę, dnia [...] stycznia 2011 r., a zatem ostatnim dniem, w którym Wójt mógł wydać decyzję był dzień [...] stycznia 2011 r. przypadający w poniedziałek. Wojewoda ustalił, że wydanie decyzji w dniu [...] lutego 2011 r. nastąpiło [...] dni po terminie wskazanym w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny na dzień wydania decyzji Wojewody Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Skutkiem wydania decyzji po terminie było naliczenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, co dało łączną kwotę [...] zł wymierzonej Wójtowi kary pieniężnej. Wymierzenie kary było obligatoryjne, a Wojewoda nie miał żadnej swobody w zakresie zasadności ani wysokości kary. Organ zauważył także, że bez znaczenia w sprawie pozostawały okoliczności, które w ocenie Wójta wpłynęły na wydanie decyzji po terminie, tj. duża liczba wydawanych w tym okresie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, duża liczba dni wolnych od pracy w okresie do wydania decyzji, trudności organizacyjne w urzędzie. Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy O. – Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2014 r. Minister szczegółowo przedstawił sposób obliczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie i w konkluzji podzielił stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu i zauważył, że organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania przepisów prawa, kwestionując ich konstytucyjność, w tym przypadku krótki okres vacatio legis. Minister uznał, że odliczeniu od 65-dniowego terminu nie podlega okres oczekiwania na uprawomocnienie się postanowień uzgadniających projekt decyzji. Wszelkie okoliczności zaistniałe po [...] grudnia 2010 r. nie podlegały odliczeniu od ustawowego terminu biegu postępowania. Należy do nich zaliczyć wskazane przez Wójta 7-dniowy termin na zapoznanie się przez strony z aktami sprawy oraz okres podania do publicznej wiadomości informacji o dokonanych uzgodnieniach. Także okres oczekiwania na doręczenie stronom zawiadomień nie pozbawiał Wójta możliwości prowadzenia dalszych czynności. Wójt Gminy O. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z [...] marca 2015 r. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. Wójt podniósł zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: 7-dniowy termin na ewentualne wniesienia zażalenia na postanowienie Zarządu Powiatu O. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2010 r., uzgadniające projekt decyzji; okres podania do publicznej wiadomości informacji o dokonanych uzgodnieniach; 7-dniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem doręczenia korespondencji. W ocenie skarżącego dyspozycją art. 51 ust. 2c powołanej ustawy objęty jest każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym również na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienia organów uzgadniających. Za taką wykładnią przemawia dodatkowo konieczność respektowania praw strony do wstrzymania wydania decyzji do czasu upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, w szczególności z tego względu, że uzgodnienia mają dla organu wiążący charakter. Względnie okres ten powinien zostać zaliczony jako opóźnienie, które nastąpiło bez winy Wójta. Z kolei za odliczeniem terminu na zapoznanie się przez strony z aktami postępowania przemawia okoliczność, że na skutek zapoznania się z aktami strona może podjąć działania, które zmuszą organ do kontynuowania postępowania w zakresie wskazanym przez stronę. Wójt zauważył także, że w przedmiotowej sprawie wymierzona kara nie spełniała swojej funkcji przyspieszenia postępowania i skrócenia procesu inwestycyjnego, ponieważ wymierzenie kary nastąpiło po upływie czterech lat od wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w ocenie Wójta pozostaje w sprzeczności z istotą regulacji i intencją ustawodawcy. Minister Infrastruktury i Rozwoju i w odpowiedz na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do zarzutów skargi organ zauważył, że skarżący nie wyjaśnił, czy w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczaniu korespondencji, zwrócone przez pocztę przesyłki z zawiadomieniami o uzgodnieniach zostały pozostawione w aktach sprawy, a organ nie podjął żadnych dodatkowych czynności, co mogłoby zostać uznane za okoliczności niezależne od organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji. Minister zaznaczył także, że znaczny upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji i wymierzeniem kary nie może stanowić okoliczności łagodzącej przy wymierzaniu kary, nie został bowiem wskazany termin, po upływie którego wojewoda nie mógłby wszcząć postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.) - dalej w skrócie" "u.p.z.p."], zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Sposób liczenia terminu precyzuje art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wskazując, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że nałożony w przywołanym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć sprawę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, stąd ów wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stan całkowitej bezczynności organu. Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 tej ustawy nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a.), ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 powołanej ustawy należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10). Karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Powyższe należy odnieść do postępowania prowadzonego przez skarżącego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu, podniesione przez skarżącego okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminu 65 dni do wydania decyzji. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wlicza się okresu, w którym Wójt wyczekiwał na upływ terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia uzgadniające, zawiadamiał strony o wydaniu tych postanowień oraz informował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Są to okoliczności, które nie stanowią odstępstwa od normalnych czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, dlatego nie mogą usprawiedliwiać opieszałości Wójta w wydaniu decyzji. Przywołany przez skarżącego argument, że po zapoznaniu się z aktami sprawy strony mogły podjąć czynności powodujące konieczność kontynuowania postępowania w zakresie wskazanym przez stronę, jest czysto hipotetyczny. W rozpatrywanej sprawie strony nie zgłaszały zastrzeżeń co do zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Warto jedynie nadmienić, że za wadliwością toku rozumowania Wójta przemawia okoliczność, że ustawodawca nie przewidział w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) terminu – ani zawitego ani instrukcyjnego, w którym strony mogą zgłaszać wnioski dowodowe lub wypowiadać się co do istoty sprawy. Tym samym oczekiwanie organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne, wynikające z ostrożności, by wziąć pod uwagę stanowisko stron postepowania, uniemożliwiałaby wydanie decyzji administracyjnej. Zarówno Minister, jak i Wojewoda w sposób odpowiadający regułom przewidzianym w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wyczerpująco wyjaśnili, z jakich względów nie można przyjąć, że do podjęcia dalszych czynności przez Wójta był konieczny upływ terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia uzgadniające. Nawet w przypadku wniesienia zażalenia, nie wstrzymywałoby ono zgodnie z art. 143 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wykonania postanowienia. Dlatego też oczekiwanie na wniesienie zażalenia w sposób nieuzasadniony przedłużałoby postępowanie w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, a w konsekwencji przeczyło celowi regulacji zawartej w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze należy zauważyć, że rację ma Minister w odpowiedzi na skargę co do braku terminu ograniczającego możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za wydanie decyzji lokalizacyjnej po upływie terminu. Już sama groźba wymierzenia kary ma skłonić organ prowadzący postępowanie do wydania decyzji w ustawowym terminie, dlatego wymierzenie kary nawet po upływie kilku lat od zakończenia pierwotnego postępowania lokalizacyjnego nie zmienia celowości tej instytucji w procesie inwestycyjnym. Warto także zauważyć, że argumenty przytaczane w skardze mają nie tyle charakter zarzutów, co postulatów contra legem. Skarżący kwestionuje bowiem zasadność stosowania przepisów dotyczących liczenia biegu terminu w przypadku zaistnienia w toku postępowania normalnych okoliczności, które jednak wpływają na wydłużenie czasu od wszczęcia postępowania do wydania decyzji. W ocenie tutejszego Sądu odliczenie wskazywanych przez skarżącego terminów przeczy zasadzie szybkości postępowania. Proponowana przez skarżącego wykładnia przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. niweczyłaby zamysł ustawodawcy, by zmusić organy do skrócenia postępowania przy pomocy sankcji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.