II OSK 1765/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 584/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2009 r. nr [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta Ł. kwotę 1.160 zł (tysiąc sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 584/10, oddalił skargę Prezydenta Miasta Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2009 r. nr [...] nakładające na Prezydenta Miasta Ł. karę pieniężną w wysokości 14.500 złotych za [...] dni zwłoki w wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie ustalenia organu I instancji były prawidłowe, a rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Zdaniem organu do okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie należą zwykłe czynności procesowe takie jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. Nie może również zostać odliczony czas związany z wypożyczeniem przez organ akt inwestorowi. W skardze na powyższe postanowienie Prezydent Ł. zarzucił organowi naruszenie art. 35 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do powyższego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związane z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Czynnością ani zdarzeniem prawnym wymienionym w ww. przepisie nie jest również wypożyczenie złożonych akt inwestorowi dla dokonania zmian uwzględniających zastrzeżenia stron. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane a więc usunięcie nieprawidłowości wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 tej ustawy. Takie jednak opóźnienia w rozpoznawanej sprawie nie występowały, bowiem jak stwierdził skarżący złożony przez inwestora wniosek był kompletny. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ prawidłowo ocenił przebieg postępowania oraz uznał, iż wydanie decyzji nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a wskazane przez Prezydenta Miasta Ł. okoliczności zwłoki nie dają podstaw do uznania ich jako opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Skargą kasacyjną Prezydent Miasta Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 8 w zw. z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i art. 61 § 4 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, 2) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 33 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, 3) art. 7, 77 i 107 k.p.a. przez ich niezastosowanie, bowiem postępowanie administracyjne winno być prowadzone zgodnie z wolą stron przy ich czynnym udziale. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), na podstawie art. 176 p.p.s.a. o jego zmianę przez obniżenie kwoty kary do 4000 zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje w tym z tytułu zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji powinien odnieść się do innych podstaw odliczeń terminów, a chodzi tu o 21 dni postępowania prowadzonego w związku z rozszerzeniem dokumentacji projektowej (uszczegółowieniem) na wniosek stron. Okres ten powinien być odliczony od biegu terminu do załatwienia sprawy, a wówczas przekroczenie terminu wynosiłoby 8 dni. W tym przypadku organ powinien naliczyć karę w wysokości 4000 zł. Fakt, iż wniosek był kompletny na etapie jego składania nie oznacza, że strona nie ma prawa w postępowaniu dokonywać w nim zmian, korekt lub uzupełnień. Wolą strony było uzupełnienie projektu o elementy dodatkowe, które zabezpieczały interes strony - sąsiada inwestora. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem stron. Wydanie wcześniej decyzji wiązałoby się z jej zaskarżeniem z powodu uniemożliwienia prowadzenia postępowania zgodnego z wolą stron, a przez to pozbawienie obrony swoich praw. Lokalizacja inwestycji była bowiem w strefie bezpośredniego jej oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, co uniemożliwiało wydanie decyzji bez uwzględnienia racji stron w tym postępowaniu. Okres 21 dni organ odliczył od biegu terminu do załatwienia tej sprawy. Stanowisko Sądu I instancji, iż wypożyczenie akt do dokonania zmian nie jest zdarzeniem prawnym w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, świadczy o błędnej wykładni tego przepisu, mającej wpływ na wynik sprawy, bowiem odliczenie tego okresu ma wpływ na zmniejszenie wysokości kary. Organ podkreślił, że nie mógł pominąć w postępowaniu zastrzeżeń strony powiadomionej o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i wydać decyzję z ich pominięciem, gdyż w sytuacji odwrotnej zbędną byłaby procedura zapoznawania się materiałami postępowania. Kompletność złożonego wniosku jest wymaganiem formalnym do wszczęcia postępowania i z punktu formalnego wniosek z załącznikami był prawidłowy. Natomiast o merytorycznej stronie wniosku decydują strony i te kwestie nie mogą być uzupełnione w trybie art. 61 § 4 k.p.a. i to po wszczęciu postępowania. Skarżący nie podzielił również wykładni art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego dokonanej przez Sąd I instancji. Wskazał, że działanie strony z jej winy może opóźnić wydanie decyzji nie tylko z przyczyn czynności wynikających z ww. przepisu jak uznał Sąd. Wina strony dotyczy wszelkich jej działań i zaniechań związanych z prowadzonym postępowaniem, w tym również składanymi wnioskami o przedłużenie terminów na zapoznanie się z projektem, a takie były składane przez stronę. Działanie przedłużające postępowanie przez strony i z przyczyn niezależnych od organu nie może skutkować dla niego karą, tym bardziej, że sprawa została zakończona decyzją w I instancji, zgodnie ze złożonym wnioskiem i dokumentacją inwestora, który nie składał ani odwołania ani nie zgłaszał zastrzeżeń, a co więcej - podjął się dodatkowych opracowań do projektu. Przed dniem 8 listopada 2008 r. decyzja nie mogła być wydana, bowiem zgodnie z wolą stron trwały uzgodnienia co do opracowania dodatkowej dokumentacji, a właścicielka nieruchomości sąsiedniej odbierała zawiadomienia w trybie awiza powtórnego (zawiadomienie z dnia 27.11.2008 r.) i występowała o przedłużenie terminów do zapoznania się z nią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego ustanowione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, gdyż zawiera uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w niej przepisów. Przede wszystkim na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 35 ust. 6 w związku z ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przedłużenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spowodowane wprowadzeniem przez inwestora zmian do projektu budowlanego na skutek uwzględnienia zgłoszonych w toku postępowania przez uczestnika zastrzeżeń, można zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu. Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Łódzki nakładając karę prawidłowo ocenił przebieg postępowania oraz uznał, iż wydanie decyzji nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a wskazane przez Prezydenta Miasta Ł. okoliczności zwłoki nie dają podstaw do uznania ich jako opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie natomiast Prezydenta okres 21 dni postępowania prowadzonego w związku z rozszerzeniem dokumentacji projektowej na wniosek stron powinien być odliczony od biegu terminu do załatwienia sprawy. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi administracji kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił art. 35 ust. 6 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na względzie treść i cel unormowania, przewidującego nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie przepis ten ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. W działaniu organu powinny znaleźć wyraz zasady ogólne wynikające z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 930/09). Z kolei z treści art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych. W przeciwnym razie powstaje jedynie zwykłe opóźnienie organu, które zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie wywołuje skutków negatywnych dla organu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Wojewody Łódzkiego, że opóźnienie spowodowane przeprowadzeniem w dniach 22.10.2008r. - 12.11.2008r. czynności związanych z uzupełnieniem projektu przez projektanta inwestora po uwzględnieniu zastrzeżeń strony postępowania nie może być uznane za opóźnienie powstałe z przyczyn niezależnych od organu, tym bardziej, że organ nie wydał w tej mierze postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do tej kwestii przede wszystkim stwierdzić należy, że w sprawie nie zachodziła konieczność wydawania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy, gdyż nie zachodziły przesłanki z tego przepisu. Podzielić przy tym należy stanowisko skarżącego organu, że fakt, iż wniosek był kompletny na etapie jego składania nie oznacza, że inwestor nie ma prawa w postępowaniu dokonywać w nim zmian, korekt lub uzupełnień. Wolą inwestora (a więc strony której interes jest chroniony unormowaniem art. 35 ust. 6) było uzupełnienie projektu o elementy dodatkowe, które zabezpieczały interes uczestnika – właściciela sąsiedniej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Czynności z tym związane przedłużyły postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę o 21 dni. Zasadnie więc zarzuca skarżący, że przy ustalaniu okresu przedłużenia terminu wydania pozwolenia na budowę skutkującego nałożeniem kary – w sytuacji, gdy inwestor zmienia projekt w związku z zastrzeżeniami właściciela sąsiedniej nieruchomości – należy odliczać okres wyznaczony przez organ na zapoznanie się przez uczestników postępowania z nowym rozwiązaniem projektowym. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem stron. Biorąc zatem pod uwagę cele regulacji zawartej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, ochronę interesu stron i społeczny interes trzeba uznać, że jeśli w toku postępowania uczestnik zgłasza zastrzeżenia do projektu, które inwestor chce uwzględnić, to ten czas należy zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu ( art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 188 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2009r. W toku dalszego postępowania organy uwzględnią przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 35 ust. 6 i 8 ustawy – Prawo budowlane. O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.