I OSK 3022/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 594/15 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Miastu W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 594/15 oddalił skargę Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (dalej "decyzja podziałowa") Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], w wyniku którego to podziału wydzielona została m.in. działka nr [...] o powierzchni 285 m2, przeznaczona pod poszerzenie ulicy O. w W. (droga publiczna). W uzasadnieniu decyzji podziałowej stwierdzono w szczególności, że: - objęta decyzją nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego nie jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; - nieruchomość ta jest objęta decyzją Prezydenta nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i parkingami nadziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ulicy O.; - zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr [...] wydzielona pod drogę gminną (ul. O.) z objętej podziałem nieruchomości, przechodzi na własność W. z dniem, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Z adnotacji na decyzji wynika, że stała się ona ostateczna w dniu 27 maja 2008 r. W dniu 14 sierpnia 2008 r. J. S.A. (dalej "Spółka") wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejścia na Miasto W. (dalej "Gmina") prawa własności działki drogowej z dniem ustatecznienia się decyzji podziałowej. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent W. umorzył postępowanie odszkodowawcze z wniosku Spółki, stwierdzając brak przesłanek koniecznych do uznania, że własność działki drogowej przeszła na rzecz Gminy. W ocenie Prezydenta, w sytuacji, w której nieruchomość objęta decyzją podziałową z 2008 r., nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającym część tej działki pod drogę publiczną, przeznaczenie to winno było wynikać z, obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej, decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, o której mowa w art. 4 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to decyzja przewidywałaby lokalizację takiej drogi. Tego rodzaju decyzja lokalizacyjna nie funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie orzekania o podziale, stąd brak jest podstaw do uznania, że decyzją podziałową skutecznie wydzielono działkę pod drogę publiczną, a w konsekwencji, że tak wydzielona działka przeszła na własność podmiotu publicznego. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Spółki, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Prezydentowi W. do ponownego rozpoznania. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż do stwierdzenia zaistnienia przesłanki przejścia na Gminę, na mocy art. 98 ust.1 u.g.n., prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę nie jest konieczny wpis tego prawa do księgi wieczystej, albowiem zmiana stanu własności gruntu następuje z mocy samego prawa, a wpis nowego właściciela do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny. Podzielił również stanowisko organu I instancji, że warunkiem zaistnienia wskazanego wyżej skutku w postaci przejścia prawa własności działek drogowych jest to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przebieg dróg publicznych na tym terenie. Zdaniem Wojewody, wnioski te nie doprowadziły jednakże Prezydenta do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja podziałowa, na podstawie której doszło do wydzielenia pod poszerzenie drogi publicznej działki nr [...], wydana została na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pomimo tego, iż działka nr [...] z obrębu [...] nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, to była objęta decyzją Prezydenta nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej. W ocenie Wojewody, nie można zatem twierdzić, jak uczynił to organ I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania przejścia prawa własności działki nr [...] na Gminę z uwagi na fakt, iż tylko plan zagospodarowania przestrzennego bądź decyzja o lokalizacji celu publicznego stanowi dokument, na podstawie którego możliwe jest uznanie, że nieruchomość przeznaczona była pod drogę publiczną lub przeszła na własność gminy. Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że organ I instancji naruszył przepis art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwą jego wykładnię. Nadto, doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organ, zamiast orzekać na podstawie zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, podważył prawidłowość decyzji podziałowej dokonując w tym zakresie bezpodstawnej w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n. dokumentacji. Zdaniem Wojewody, uzasadnia to konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż organ I instancji obowiązany jest do ponownego zbadania materiału dowodowego i rozważenia ewentualnego podważenia, w trybie nadzwyczajnym decyzji podziałowej wydanej dla działki nr [...] z obrębu [...]. Miasto W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...], zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art.138 § 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, iż dz. ew. o nr [...] z obrębu [...] została wydzielona pod drogę publiczną, a w związku z tym, że należy ustalić odszkodowanie z tytułu przejścia prawa własności tej działki na rzecz W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje to, czy zasadnie organ odwoławczy uznał, że działka nr [...], wyodrębniona w wyniku podziału dokonanego decyzją podziałową przeszła na własność Gminy z dniem uzyskania przez decyzję podziałową waloru ostateczności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzenie wystąpienia skutku wywłaszczeniowego, przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest warunkiem sine qua non zasadności roszczeń odszkodowawczych Spółki a zarazem zastosowania przez Wojewodę instytucji kasacji, przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Bezspornym jest, że decyzja podziałowa z dnia [...] maja 2008 r., z której wywodzi swoje roszczenia Spółka, pozostaje w obrocie prawnym, kształtując prawa i obowiązki, będące przedmiotem jej rozstrzygania. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 94 u.g.n., regulującego zasady podziału nieruchomości nieobjętych planem miejscowym (oraz obowiązkiem sporządzenia tego planu). Z przepisu tego wynika, że warunkiem dokonania podziału tego rodzaju nieruchomości jest, po pierwsze, niesprzeczność planowanego podziału z przepisami odrębnymi, a po drugie zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano wprost, że projekt podziału, przewidujący wyodrębnienie m.in. działki nr [...] o powierzchni 0,0295 ha, przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej - ulicy O., jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., ustalającej dla działki nr [...] z obrębu [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i parkingami nadziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ulicy O. Z adnotacji na decyzji wynika, że stała się ona ostateczna w dniu 27 maja 2008 r. Sąd I instancji wskazał, że wejście do obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, spełniającej kryteria wyszczególnione w art. 98 ust. 1 u.g.n., t.j. zatwierdzającej na wniosek właściciela projekt podziału nieruchomości i wydzielającej w ramach tego podziału działkę pod drogę publiczną, obliguje organ odszkodowawczy do uznania, że wraz z nabyciem przez tę decyzję waloru ostateczności nastąpił z mocy prawa skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na właściwy podmiot publiczny. Kwestionowanie w tej sytuacji czy to prawidłowości samej decyzji podziałowej, czy to skuteczności przejścia prawa własności działki drogowej na właściwy podmiot publiczny, nie ma podstaw prawnych. Do zwolnienia organu odszkodowawczego z obowiązku honorowania postanowienia decyzji podziałowej o przeznaczeniu wydzielonej działki nr [...] pod poszerzenie ulicy O. (a tym samym honorowania wynikającego stąd skutku rzeczowego) mogłoby dojść wyłącznie w następstwie wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego w stosownym trybie administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, iż dz. ew. [...] z obrębu [...] została wydzielona pod drogę publiczną, a w związku z tym, że należy ustalić odszkodowanie z tytułu przejścia prawa własności tej działki, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w tej sprawie nie wystąpiły. Odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, z powodu zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 58 lub art. 161 § 1 P.p.s.a. Pozwala on Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały podstawy do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy należało przede wszystkim rozważyć czy Miastu W., reprezentowanemu przez Prezydenta W., przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], którym to rozstrzygnięciem organ wojewódzki uchylił decyzję Prezydenta W. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego stanowi bowiem podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03), sprowadzający się do stanowiska, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Należy zatem stwierdzić, że także na gruncie niniejszej sprawy aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową Miasta W. w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z Miastem na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, którego organ (Prezydent) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość i który jednocześnie miałby uprawnienie do zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3008/14 - orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wyżej wykazano Miasto W. tej przesłanki w niniejszej sprawie nie spełnia, co oznacza niedopuszczalność wniesionej przez niego skargi. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi Miasta W.. Skargę tę Sąd winien odrzucić stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z uregulowania zawartego w art. 189 P.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego zaskarżony wyrok uchylono i skargę Miasta W. odrzucono. O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.