II GSK 949/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1040/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny Sz. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt I SA/Sz 1040/14 oddalił skargę A. Spółki z o.o. w N. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2013 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sz. odmówił Spółce przyznania płatności ONW na 2013 r., uznając, że strona stworzyła sztuczne warunki dla uzyskania pomocy finansowej, co jest sprzeczne z celami systemu wsparcia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że decyzja organu I instancji narusza art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), dalej jako u.w.r.o.w. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na przyjęcie, że Spółka nie spełniła celów wsparcia. Organ nie ustalił kwestii związanych z faktycznym posiadaniem przez Spółkę użytkowanych gruntów, sposobem prowadzenia działalności, posiadaniem własnych środków produkcji (parku maszynowego), zakupem materiału siewnego, nawozów czy środków ochrony roślin. Jak stwierdził Dyrektor, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien wezwać Spółkę do przedstawienia wszelkich dowodów, za pomocą których wykaże, że spełnia definicję producenta rolnego, rozumianego jako producent, będący posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w myśl art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.), dalej jako rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz do złożenia wyjaśnień oraz dowodów potwierdzających, że Spółka spełnia wymogi np. poprzez wykazanie, że jest jedynym i niezależnym posiadaczem gospodarstwa, i prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu art. 2 lit. c) cyt. rozporządzenia jako odrębny podmiot, na zarządzanych przez siebie gruntach. W ocenie Dyrektora zakres postępowania jaki jest niezbędny dla wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza dozwolony na etapie odwoławczym, a wynikający z art. 136 k.p.a., uzupełniający charakter postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. W końcowej części decyzji Dyrektor wskazał organowi I instancji jakie konkretnie ustalenia powinien poczynić w tej sprawie. W skardze do sądu administracyjnego, zmodyfikowanej na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r., Spółka wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wnosząca skargę uznała, że Dyrektor powinien samodzielnie rozstrzygnąć sprawę, gdyż nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Wystarczające było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty, ponieważ nie ukształtowała stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków skarżącej Spółki, a jedynie zniosła postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Podstawę jej wydania stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd pokreślił, że stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany do wykazania wpływu konkretnych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach wyznaczonych przez treść przepisu art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak ocenił Sąd, zastosowanie przez Dyrektora art. 138 § 2 k.p.a. było związane z naruszeniem procedury, polegającym na nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji znacznej części postępowania dowodowego, co uniemożliwiło rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Sąd podzielił stanowisko Dyrektora, że regulacje prawne z zakresu płatności ONW, zarówno wspólnotowe, jak i krajowe wymagają dokonania ustaleń dotyczących spełniania przez beneficjentów kryteriów przyznania płatności oraz zweryfikowania, czy spełnienie tych kryteriów nie zostało sztucznie wygenerowane, w celu osiągnięcia korzyści finansowej sprzecznie z celami wsparcia. Na podstawie danych z Krajowego Rejestru Sądowego oraz wniosków o wpis do ewidencji producentów rolnych, w decyzji organu I instancji wskazano na istnienie powiązań kilku podmiotów, jednakże wykazane przez organ więzi prawne i personalne między tymi podmiotami (obiektywnie możliwe do zweryfikowania) nie stanowiły wystarczającej przesłanki aby stwierdzić, że będąca jednym z tych podmiotów Spółka, stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności. Sąd wskazał na art. 21 u.w.r.o.w. i wyjaśnił, że jest on przepisem szczególnym względem przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe, z którego wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności objętych przepisami tej ustawy organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, a obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się organu do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Powyższe należy wiązać z zasadą ogólną przewidzianą w art. 80 k.p.a., stosownie do której organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. WSA zgodził się z ustaleniami Dyrektora, zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji nie dokonał analizy wszystkich dostępnych dowodów oraz nie wyjaśnił zagadnienia dotyczącego prowadzonej przez skarżącą Spółkę działalności rolniczej, w szczególności faktu posiadania przez nią gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem o płatności, a także nie ustalił, czy skarżąca spełnia definicję producenta rolnego. Dyrektor określił i wskazał jakie konkretnie okoliczności muszą zostać zbadane przez organ I instancji dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem WSA od tych ustaleń zależy, czy skarżąca powinna otrzymać wnioskowane płatności i ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skoro tak, to postępowanie wyjaśniające musi być w znacznej części uzupełnione lub przeprowadzone od nowa. Dlatego też Dyrektor miał kompetencję do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zarzut naruszenia tego przepisu w związku z art. 136 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Z wymienionych powodów WSA uznał, że poddana kontroli decyzja kasacyjna nie narusza prawa. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, jak również wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego: a) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE z dnia 1 grudnia 2008 r. L 321, s. 14 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 1166/2008 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie; b) § 2 pkt 2-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 28 stycznia 2011 r. L 25, s. 8 ze zm.) oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i nieuchylenie skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji zasadności podniesionych w skardze zarzutów; b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji zasadności podniesionych w skardze zarzutów; c) art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1166/08 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawarcie w wyroku błędnych wskazań do dalszego prowadzenia sprawy; d) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; e) art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Dyrektor nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów postawionych w tym kwalifikowanym środku odwoławczym, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Nieważność postępowania w tej sprawie nie wystąpiła. Rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego umożliwił art. 182 § 2-3 p.p.s.a., ponieważ Spółka zrzekła się rozprawy, natomiast Dyrektor nie zajął stanowiska w sprawie skargi kasacyjnej. Wprawdzie w skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, niemniej jednak w ocenie NSA rozstrzygnięcie sprawy obejmuje kwestię wyłącznie procesową, zaś zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako sformułowane przedwcześnie, nie mogły zostać poddane rozwadze sądu kasacyjnego. Przypomnieć należy, że zgodnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej grupy zarzutów Spółka wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. błędnie oddalił skargę, zamiast ją uwzględnić, gdyż niezasadnie uznał za zgodną z prawem decyzję Dyrektora z dnia [...] czerwca 2014 r., która narusza art. 138 § 2 k.p.a. Spółka stwierdziła, że Dyrektor powinien samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie przyznania płatności ONW na 2013 r. i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie wydać decyzję kasacyjną, czyli uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz zlecić temu organowi przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części po to, aby wystarczająco precyzyjnie ustalić, czy wnioskująca Spółka stworzyła skuteczne warunki dla uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami systemu wsparcia. Zdaniem NSA stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki nie zasługuje na aprobatę, ponieważ kontestowany wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Zgodnie z prawidłowo przytoczonym i zastosowanym przez Sąd I art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzję wydawaną przez organ odwoławczy na podstawie tego przepisu nazywa się w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych decyzją kasacyjną. Jak wskazuje Andrzej Wróbel "(...) podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie." (zob. Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na 1 lutego 2015 r., publik. LEX Omega). W ocenie NSA Sąd I instancji słusznie podzielił pogląd Dyrektora zawarty w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2014 r., że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania Spółce płatności ONW na 2013 r. wymaga uzupełnienia w znacznej części albo wprost przeprowadzenia go na nowo, bowiem organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności dla poprawnego zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w. Zdaniem Dyrektora dla wyjaśnienia, czy Spółka, tak jak założył organ I instancji, stworzyła sztuczne warunki dla uzyskania pomocy finansowej wbrew celom sytemu wsparcia, niezbędne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego, polegającego na ustaleniu czy Spółka: 1/ faktycznie posiadała użytki rolne, 2/ dysponowała niezbędnymi środkami technicznymi do produkcji produktów rolniczych, 3/ posiadała dokumenty finansowo-księgowe potwierdzające ponoszenie kosztów produkcji rolnej w okresie objętym wnioskiem, 4/ rzeczywiście produkowała produkty rolnicze na posiadanych użytkach rolnych oraz 5/ faktycznie zarządzała posiadanym gospodarstwem rolnym. W związku z tym NSA zgadza się z oceną Sądu I instancji, że wskazany wyżej zakres postępowania dowodowego przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które organ odwoławczy mógłby prowadzić samodzielnie w myśl art. 136 k.p.a. Nie ma zatem wątpliwości, że Dyrektor miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., bo decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, więc wystąpiły obydwie przesłanki wymienione w treści tego przepisu. Trafne jest również stanowisko Sądu, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania ustanowionej w przepisie art. 15 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy tej zasadzie nie uchybia. W stwierdzonym przez Sąd stanie rzeczy należy przyjąć, że stanowiłoby uchybienie zasadzie dwuinstancyjności gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji w zakresie braku rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do istoty i rozpoznał sprawę samodzielnie, a w sytuacji wadliwego i niepełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w części dotyczącej istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, wręcz wskazuje na respektowanie zasady dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia wszystkie wymagania formalne przepisane dla uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Przede wszystkim Sąd prawidłowo przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał jej klarownego wyjaśnienia, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wskazano na wstępie, przedwczesna była ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego, postawionych w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w postępowaniu administracyjnym istota sprawy nie została wyjaśniona, a skoro nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy, to nieuprawnione byłoby wypowiedzenie się przez NSA co do przepisów prawa materialnego, które nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia. Z wymienionych powodów oraz w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.