I SA/Sz 1040/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2013 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany: "Dyrektorem Agencji"), uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu s. z siedzibą w S. (dalej zwanego: "Kierownikiem Biura") z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. płatności pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2013 r. i przekazał do ponownego sprawę rozpoznania. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że w dniu 20 maja 2013 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek strony o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2013 rok. We wniosku Strona zadeklarowała do płatności cztery działki rolne znajdujące się na czterech działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha. W piśmie z dnia 31 maja 2013 r. stanowiącym zmianę wniosku, Strona dokonała wycofania części wniosku w zakresie działki rolnej D/D1 o powierzchni [...] ha oraz dodała działkę rolną [...]. Strona w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień w dniu 26 czerwca 2013 r. przedłożyła korektę wniosku wraz z wypisem z rejestru gruntów z dnia 19 czerwca 2013 r. i wskazała na dokonany podział zadeklarowanej do płatności działki ewidencyjnej. W dniu 26 maja 2013 r. Strona złożyła formularz wniosku z zaznaczonym celem złożenia - wycofanie części wniosku, w którym dokonano wycofania działki rolnej [...], znajdującej się na działkach ewidencyjnych: [...] (mimo, iż brak było deklaracji tej działki ewidencyjnej w korekcie), [...]. W konsekwencji Kierownik Biura wydał w dniu 27 stycznia 2014 r. decyzję nr [...] i orzekł o odmowie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013. W odwołaniu od decyzji Strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi I instancji brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego oraz oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, a także naruszenie wymienionych w sentencji skarżonej decyzji zapisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 30 ust. 8 Rozporządzenia Komisji WE 73/2009, niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady nr 2988/95, naruszenie zasady zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a., stosowanie prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP. W uzasadnieniu Strona podniosła, że organ I instancji wskazując przepis art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 oraz art. 4 pkt 3 rozporządzenia Komisji WE 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. dowolnie ustalił, iż spółka została utworzona w celu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy poprzez podział gospodarstwa, co stanowi o naruszeniu zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Ponadto Strona wskazała, że Kierownik Biura dopuścił się fundamentalnych błędów w ustaleniach w kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestiach, braku staranności przy zbieraniu dowodów, ocenie materiału dowodowego rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego. Kierownik Biura nie dowiódł, żeby jej działania zmierzały do obejścia prawa. Poprzestał natomiast jedynie na ocenie rejestrów. Strona nie kwestionowała informacjom zawartym w dokumentacji rejestrowej spółki i innych rejestrach. Jednakże dane zawarte w tych rejestrach nie potwierdzają rzeczywistych zamiarów Strony dotyczących wsparcia. Strona wskazując na wybiórcze postępowanie dowodowe, wniosła o przeprowadzenie dowodu z protokołu inspekcji należącego do niej gospodarstwa rolnego sporządzonego przez akredytowanych inspektorów oraz wyników audytu przeprowadzonego przez inspektorów Jednostki Certyfikującej. Ponadto Strona zawnioskowała o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania w charakterze świadków na okoliczność spełnienia przez nią celów wsparcia, a także na okoliczność prowadzenia przez spółkę odrębnego (samodzielnego) gospodarstwa. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z ksiąg spółki. Dyrektor Agencji, w wyniku rozpatrzenia zebranego materiału w sprawie, a także po analizie przedstawionych w odwołaniu zarzutów orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Dyrektor Agencji stwierdził, że Strona niezasadnie, jako podstawę swego odwołania wskazuje naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zasady ogólne wynikające z przepisów K.p.a. doznają znaczących ograniczeń, ze względu na treść przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173). Odnosząc się do zarzutu Strony dotyczącego niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 30 ust. 8 Rozporządzenia Komisji WE 73/2009, Dyrektor Agencji z ostrożności przyjął, iż chodzi o Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 i art. 30, w którym nie uwzględniono dodatkowych jednostek redakcyjnych, więc nie mogło dojść do naruszenia art. 30 ust. 8 Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009, bowiem takiego przepisu nie ma. Nie można zgodzić się z zarzutami Strony, która wskazuje, że kwestia tworzenia przez Stronę "sztucznych warunków" do uzyskania płatności była już przez organ analizowana na etapie składanych wniosków do Ewidencji Producentów czy wniosków o przyznanie płatności z poprzedzającego okresu. Zdaniem Dyrektora Agencji zaskarżona decyzja narusza art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia przez Kierownika Biura dostępnego materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na przyjęcie, iż Strona nie spełniła celów działania. Kierownik Biura nie wyjaśnił zagadnienia dotyczącego prowadzonej przez Stronę działalności rolniczej, poprzez ustalenie kwestii związanych z faktycznym posiadaniem użytkowanych gruntów, sposobu prowadzenia działalności i związanym z tym posiadaniem własnych środków produkcji (własnego parku maszynowego), zakup materiału siewnego, ewentualnie nawozów czy środków ochrony roślin. Dyrektor Agencji wskazał, że Kierownik Biura zobowiązany jest do wezwania Strony, do przedstawienia wszelkich dowodów, za pomocą których wykaże, że spełnia definicję producenta rolnego, rozumianego jako producenta, będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 oraz do złożenia wyjaśnień oraz dowodów potwierdzających, iż spółka spełnia wymogi, np. poprzez wykazanie, iż jest jedynym i niezależnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu przepisów art. 2 lit c rozporządzenia nr 73/2009, jako odrębny podmiot na gruntach zarządzanych przez siebie oraz w zakresie samodzielności technicznej i ekonomicznej gospodarstwa prowadzonego przez spółkę. W związku z powyższym Dyrektor Agencji zalecił organowi I instancji przeprowadzenie prawidłowej i profesjonalnej oceny przedłożonych przez Stronę wyjaśnień i dowodów, jak również przeprowadzenie własnych ustaleń. Zakres postępowania jaki jest niezbędny dla wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, przekracza dozwolony na etapie odwoławczym, a wynikający z art. 136 K.p.a., uzupełniający charakter postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Kierownik Biura powinien ponownie przeprowadzić postępowanie polegające na ustaleniu: 1) czy Strona faktycznie posiadała użytki rolne w szczególności; 2) czy Strona dysponuje niezbędnymi środkami technicznymi (np. maszynami i urządzeniami) do produkcji produktów rolniczych; 3) czy Strona posiadała dokumenty finansowo-księgowe potwierdzające ponoszenie kosztów produkcji rolnej w okresie objętym wnioskiem ze szczególnym uwzględnieniem kosztów paliwa, nawozów, środków ochrony roślin, ewentualnie kosztu wynajmu maszyn rolniczych; 4) czy Strona rzeczywiście produkowała, produkty rolnicze na posiadanych użytkach rolnych (dokumenty potwierdzające sprzedaż zbiorów); 5) czy na podstawie dostarczonych dokumentów przez Stronę, można ustalić, że gospodarstwo wraz z posiadaną przez nie infrastrukturą, produkcyjną faktycznie jest zarządzane przez Stronę. Zebrany z uwzględnieniem ww. zaleceń materiał dowodowy posłuży Kierownikowi Biura do przeprowadzenia kompletnego postępowania w zakresie spełnienia przez Stronę warunków przyznania pomocy finansowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca w treści uzasadnienia skargi zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 a także błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Komisji WE 73/2009. Ponadto Skarżąca sformułowała zarzuty w zakresie niekonstytucyjności stosowania powołanych przepisów. W uzasadnieniu Skarżąca odniosła się także do błędnego zastosowania przez Dyrektora Agencji niewłaściwej kluczowej definicji gospodarstwa rolnego. W niedopuszczalny zdaniem Skarżącej sposób organ pozbawił osoby będące odrębnymi podmiotami możliwości ubiegania się o przyznanie płatności i uznał, że poszczególne podmioty podlegają sumowaniu. Ponadto Skarżący podniósł, że nie dochodzi do naruszenia zasad osiągania celów wsparcia. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i nie podzielił argumentacji Skarżącej. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił o połączeniu spraw o sygn. akt I SA/Sz 1026/14, I SA/Sz 1040/14 do wspólnego rozpoznania oraz odrębnego rozstrzygnięcia. W toku rozprawy Prezes Skarżącej poparł skargi, lecz zmodyfikował ich zakres wskazując, że skarży decyzje w części dotyczącej przekazania spraw do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura. Podniósł, także zarzut nieprawidłowego uzasadnienia przez organ zaskarżonych decyzji, czym naruszono przepis art. 138 § 2 K.p.a. oraz 136 K.p.a. W ocenie skarżącej istnieją przesłanki, by organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę, bowiem nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Przekazanie sprawy Kierownikowi Biura spowoduje przedłużenie postępowania w sprawie. Zdaniem Skarżącej, Dyrektor Agencji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w wymaganym zakresie, a następnie zakończyć postępowanie decyzją merytoryczną, a nie kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a", Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjna następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję Dyrektora Agencji uchylającą w całości decyzję o przyznaniu płatności pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga sprawy co do istoty, bowiem nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków Skarżącej, a jedynie znosi postępowanie prowadzone przez Kierownika Biura. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: "K.p.a.". Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. W myśl przepisu art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w znaczeniu materialnym, a decyzja organu odwoławczego ma charakter kasacyjny, zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W doktrynie podkreśla się, iż w trybie tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy jej ocena dokonana przez organ odwoławczy wykaże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06 wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone w sposób naruszający przepisy procesowe. Ponadto sąd wskazał, że uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania ma charakter wyjątkowy i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. W przypadku gdy organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to wówczas ma obowiązek zastosować instytucje reformacji i orzec co do istoty sprawy. Sąd oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez Dyrektora Agencji i uwzględniając brzmienie powołanego przepisu wskazuje, iż przesłanką pozwalającą na wydanie decyzji kasacyjnej przez organ administracji jest naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opierać się więc na dwóch przesłankach, które powinny zaistnieć jednocześnie, są to: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, nie jest samoistną przesłanką wystarczającą do wydania kasacyjnej decyzji odwoławczej. Niezbędne jest wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wskazać należy, że znajdujące się w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym, należy przyjąć, że jest ono równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 K.p.a. w zw. w art. 127 K.p.a. (zasad dwuinstancyjności), każda sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozstrzygnięta przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, lecz nie prowadzi do ograniczenia się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Wskazany przepis należy interpretować w związku z art. 138 § 2 K.p.a., co pozwala na określenie granic postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11; orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że organ odwoławczy wydający decyzje kasacyjną powinien w treści uzasadnienia wykazać, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Ponadto organ zobowiązany jest do wykazania wpływu ww. okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu zastosowanie przez Dyrektora Agencji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. związane jest z naruszeniem procedury, polegającym na nieprzeprowadzeniu przez Kierownika Biura znacznej części postępowanie dowodowe, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko Dyrektora Agencji, że regulacje prawne z zakresu płatności pomocy finansowej z tytułu wsparcia gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zarówno wspólnotowe, jak i krajowe wymagają dokonania ustaleń dotyczących spełniania przez beneficjentów kryteriów przyznania płatności oraz zweryfikowania, czy spełnienie tych kryteriów nie zostało sztucznie wygenerowane, w celu osiągnięcia korzyści finansowej tj. sprzecznie z celami wsparcia. W decyzji Kierownika Biura wskazano na istnienie powiązania kilku podmiotów utworzonych na gruncie przepisów prawa spółek handlowych, w oparciu o dane z Krajowego Rejestru Sądowego, a także na podstawie wniosków o wpis do ewidencji tych podmiotów. Wskazane przez organ więzi prawne i personalne istniejące pomiędzy podmiotami są obiektywnie możliwe do zweryfikowania, jednakże nie stanowi to wystarczającej przesłanki do uznania tych okoliczności za tworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności. Przepis szczególny, tj. art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności objętych przepisami ustawy organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Powyższe należy wiązać z przepisem art. 80 K.p.a. (zasada ogólna), zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd podziela ustalenia Dyrektora Agencji, zgodnie z którymi Kierownik Biura nie dokonał analizy wszystkich dostępnych dowodów oraz nie wyjaśnił zagadnienia dotyczącego prowadzonej przez Skarżącą działalności rolniczej, tj. nie ustalił faktów związanych z posiadanymi i użytkowanymi gruntami, sposobu prowadzenia działalności i związanym z tym posiadaniem własnych środków produkcji i własnego parku maszynowego, zakupów materiału siewnego, nawozów i środków ochrony roślin. Sąd podziela również pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, że Kierownik Biura powinien zwrócić się do beneficjenta pomocy o przedstawienie dowodów potwierdzających spełnienie definicji producenta rolnego oraz złożenie wyjaśnień potwierdzających samodzielność i niezależność techniczną i produkcyjną w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W zaskarżonej decyzji Dyrektor Agencji określił i wskazał okoliczności, których zbadanie jest konieczne w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy przez Kierownika Biura. Od powyższych ustaleń zależy, czy Skarżąca powinna faktycznie otrzymać przedmiotowe płatności. Ponadto przeprowadzenie ustaleń w zakresie podanym przez organ odwoławczy są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, iż postępowanie wyjaśniające musi być w znacznej części uzupełnione lub przeprowadzone od nowa, Sąd stwierdza, że Dyrektor Agencji miał kompetencje do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w wystarczający sposób wykazał, że naruszenie przepisów procedury administracyjnej i nie wyjaśnienie zakresu okoliczności faktycznych w sprawie miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe ustalenia nie można Dyrektorowi Agencji czynić skutecznego zarzutu, iż dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. w stopniu prowadzącym do uchylenia jego decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.