IV SA/Wa 513/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. B., Z. B., E. K. i D. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] maja 1971 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność J. B. (pkt 14). Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] maja 1971 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. wskazanej w pkt 14 decyzji nieruchomości położonej w gm. kat. [...], oznaczonej jako nowoutworzona parcela nr [...] o pow. 3979 m2 oraz nr [...] o pow. 41 m, zapisanych w KW nr [...], stanowiących własność J. B. Za przedmiotowe nieruchomości przyznał odszkodowanie w wysokości [...] zł. Postanowieniem z [...] lutego 1972 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych stwierdziła uchybienie przez J. B. terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] maja 1971 r. Pismem z 10 kwietnia 2013 r. Z. B., T. B., D. K. i E. K. (spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości – określani dalej jako: "skarżący"), wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] maja 1971 r. podnosząc, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak biegłego na rozprawie, niedoręczenie decyzji oraz brak wypłaty odszkodowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] maja 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność J. B. (pkt 14). Pismami z 11 sierpnia 2014 r. skarżący wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję z [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm., dalej: "ustawa wywłaszczeniowa"). Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była przebudowa drogi państwowej - wykonanie obejścia [...] przez drogę państwową [...]-[...] km [...]+[...] do km [...] bez dokonania inwestycji budowlanych, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1969 r., znak [...]. Budowa drogi państwowej zaś bezsprzecznie stanowi cel użyteczności publicznej. Przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej zostały zatem spełnione. Następnie wskazał, że z akt sprawy, w tym z protokołu z pertraktacji z właścicielami nieruchomości podlegających wywłaszczeniu, spisanego [...] stycznia 1971 r. wynika, że o pertraktacjach zainteresowani zostali powiadomieni pisemnie. Do powyższego protokołu został dołączony wykaz osób, których grunty zostały zajęte pod budowę drogi państwowej [...] – [...] na terenie obejścia [...], w którego pkt. 11 wymieniony jest J. B., obok zaś widnieje własnoręczny podpis. Z protokołu pertraktacji zaś wynika, iż J. B. nie wyraził zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, gdyż oferowana cena kupna jest za niska, albowiem cena wolnorynkowa w tej miejscowości wynosiła 8 zł za 1 m2. W związku z odmową zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w [...] pismem z 25 stycznia 1971 r., wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele budowy obejścia [...]. Wniosek ten zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, cel wywłaszczenia czy posiadanie przez wnioskującego o wywłaszczenie odpowiednich środków na wypłatę odszkodowania. Zawiadomieniem z 12 lutego 1971 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność J. B. oraz o wyznaczeniu rozprawy w dniach 11-12 marca 1971 r. Ponadto pouczyło strony o możliwości przeglądania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego wraz z załącznikami, zgłaszaniu własnych żądań i wniosków oraz możliwości przeprowadzenia rozprawy nawet bez udziału stron. Powyższe zawiadomienie wywieszono na tablicy ogłoszeń na okres 21 dni. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniach 11-12 marca 1971 r. Z protokołu rozprawy wynika, iż J. B. nie stawił się na nią. Stawiła się zaś A. B., występująca w imieniu J. B. Prowadzący rozprawę zapoznał strony z opinią biegłej z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] inż. T. S. z 10 marca 1971 r. o wartości gruntów. Ustalenie wartości gruntów podlegających wywłaszczeniu nastąpiło w oparciu o art. 8 ustawy, a także zgodnie ze stawkami ustalonymi zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424) oraz podwyższając wartość stawek o 20% na podstawie uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w sprawie zwyżki o 20 % wartości gruntu na terenie wsi woj. [...] z 1970 r. W operacie wskazano ponadto, iż wieś [...] pow. [...] zaliczona jest do strefy ekonomicznej podmiejskiej, zaś powiat [...] leży w okręgu gospodarczym II. Na tej podstawie ustalono wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł. W ocenie Ministra z powyższego wynika, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 6 ust. 1. art. 15, art. 16 orz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej i tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] maja1971 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem stanowiącej własność J. B. (pkt 14). Ponadto stwierdził, że podnoszona przez skarżących okoliczność pozbawienie strony udziału w postępowaniu - bez jej winy - stanowić może jedynie przesłankę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku w aktach dokumentu pełnomocnictwa udzielonego A. B. przez jej męża J. B., wskazał, iż brak dokumentu potwierdzającego ten fakt nie może być automatycznie interpretowane jako brak pełnomocnictwa w ogóle. Biorąc pod uwagę, iż postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się ponad czterdzieści lat temu, możliwym jest, iż taki dokument uległ zniszczeniu bądź zagubieniu. Zwrócił także uwagę, iż strona nie miała obowiązku osobistego uczestnictwa w rozprawie, istniał jedynie ustawowy wymóg zawiadomienia o jej wyznaczeniu. Końcowo ustosunkowując się do zarzutu skarżących, jakoby decyzja wywłaszczeniowa nigdy nie została J. B. doręczona podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się odwołanie J. B. z 30 listopada 1971 r. od decyzji z [...] maja 1971 r. Oznacza to, iż decyzja z [...] maja 1971 r. została mu doręczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "Kpa") poprzez błędne wyjaśnienie istotnych w sprawie kwestii tj. dotyczących braku dowodów doręczeń, braku wypłaty odszkodowania jak również naruszenie art. 156 § 1 i § 2 Kpa poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1971 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż: - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w decyzji z [...] maja 1971 r. przyznało J. B. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości [...] zł, jednakże odszkodowanie nie zostało wypłacone, nie został również założony depozyt w sądzie w sytuacji gdyby odszkodowanie nie zostało odebrane przez wywłaszczonego. Prezydium naruszyło zatem art. 7 oraz art. 12 ustawy wywłaszczeniowej jak również obowiązującą wówczas Konstytucję Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r., - Minister nie wyjaśnił, kiedy J. B. otrzymał decyzję z [...] maja 1971 r. oraz kto sporządził od niej odwołanie (odwołanie nie zawierało podpisu). W ocenie skarżących gdyby skarżący otrzymał ww. decyzję przedział czasowy pomiędzy jej otrzymaniem a złożonym odwołaniem nie byłby tak duży. Ponadto gdyby to J. B. sporządził odwołanie formułując je "tak urzędowym językiem, że zapewne nie zapomniałby o podpisie", - w aktach sprawy brak jest dowodu o zawiadomieniu J. B. o terminie pertraktacji. W ocenie skarżących wskażmy przez Ministra podpis nie jest podpisem J. B. Wzór podpisu wywłaszczonego jest dołączony do akt sprawy i znajduje się na wniosku dowodowym z 1964 r. Mimo podnoszenia tego zarzutu przez skarżących Minister nie wyjaśnił kwestii podpisu, w żaden też sposób w postępowaniu nie zostało wyjaśnione co stało się z dowodem doręczenia, - w aktach sprawy brak jest dowodu o powiadomieniu J. B. oraz M. B. o wszczęciu postępowania. Brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, - fakt, iż A. B. uczestniczyła w rozprawie nie jest żadnym dowodem, że była to żona J. B. i nie dowodzi, że występowała jako pełnomocnik wywłaszczonego. Podkreślili, że w decyzji wywłaszczeniowej były jeszcze dwie osoby o tym samym imieniu i nazwisku tj. A. B. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie rozstrzygają natomiast sprawy administracyjnej, przez co nie było możliwe żądane przez skarżących orzeczenie przez sąd administracyjny o zwrocie działki nr 160/80 o pow. 0,0246 ha, nawet w razie uwzględnienia ich skargi. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi sąd administracyjny może jedynie: 1) uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdzić wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia decyzji będącej przedmiotem skargi. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej prowadzonym na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu ustalenia odszkodowania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 Kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania, tj. przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W pierwszej należy wskazać, że ustawa ta regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3). Wyrazem tej zasady był art. 41, który na zasadzie wyjątku dopuszczał zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale dopiero po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Takie zajęcie nieruchomości było to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu i mogło dotyczyć tylko i wyłącznie nieruchomości niezabudowanych budynkami, ponieważ usunięcie osób z tych budynków było możliwie dopiero na podstawie ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 33 tej ustawy). Zgodnie z art. 41 ust. 3 tej ustawy, naczelnik powiatu zarządzał z urzędu lub na wniosek właściciela niezwłoczne przywrócenie właścicielowi posiadania nieruchomości, jeżeli wniosek o wywłaszczenie zostanie wycofany lub ostateczną decyzją oddalony, co świadczy o czasowym i zabezpieczającym, a nie definitywnym i wywłaszczeniowym charakterze decyzji z art. 41 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jedyny wyjątek przewidywał, mający charakter przejściowy art. 47 tej ustawy stanowiący, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Po 31 grudnia 1964 r. powołana ustawa już takiej możliwości w ogóle nie przewidywała. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ powinien był rozważyć, czy wskazany przepis nie został naruszony, m.in. to, czy cel postępowania wywłaszczeniowego został zrealizowany przed dokonaniem wywłaszczenia decyzją kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym. Należy bowiem wskazać, że ocenianą w postępowaniu nieważnościowym decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] maja 1971 r. nr [...], wywłaszczono za odszkodowaniem nieruchomości położonej w gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność J. B. (pkt 14). Celem wywłaszczenia była przebudowa drogi państwowej – wykonanie obejścia [...] przez drogę państwową [...]-[...] km [...] do km [...] bez dokonania inwestycji budowalnych, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przed wywłaszczeniem, tj. z [...] listopada 1969 r., [...]. Ponadto kolejnym zagadnieniem, które powinno było zostać ocenione w postępowaniu nieważnościowym jest zachowanie wymogu wynikającego z art. 21 ustawy (od 14 marca 1974 r. art. 22) w brzmieniu "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Z przepisu tego wynika zatem, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: (1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna, (2) na rozprawę powinni stawić się biegli, którzy przedstawiali swoje opinie, (3) biegli byli powołani przez naczelnika powiatu, a ich opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Skoro z treści przepisów art. 21-23 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości można wywieść wniosek, że brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, uznać należy, że nieobecność biegłych na rozprawie może ale nie musi stanowić naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej jednak naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Należy wobec tego ustalić czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania w kontekście funkcji jaką pełnią przepisy art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej w regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12, CBOSA). Organ ponownie rozpoznając sprawę uczyni przedmiotem rozważań wskazane kwestie, analizując czy doszło do spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, czego wyrazem stało się niezbadanie przez organ wskazanych wyżej zagadnień Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, jednocześnie orzekając o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.