VI SA/Wa 4245/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. cofającą Zezwolenie Nr [...] z [...] sierpnia 1997 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielone przez zarządzającego strefą przedsiębiorcy "T." Sp. z o.o. z siedzibą w D.- obecnie V. Sp. z o.o. w G. (dalej: "strona" lub "skarżąca"). Wskazane powyżej decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym oraz prawnym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarządzający [...] SSE przekazał Ministrowi Gospodarki informację o zaprzestaniu przez stronę działalności gospodarczej na terenie strefy. W związku z otrzymanym zawiadomieniem Minister Gospodarki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia stronie ww. zezwolenia. Zawiadomienie w tej sprawie z dnia [...] września 2013 r. zostało doręczone w dniu [...] września 2013 r., jednocześnie strona w dniu [...] września 2013 r. złożyła wniosek o stwierdzenie wygaszenia zezwolenia. Minister Gospodarki działając w trybie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42 poz. 274 ze zm., dalej: "ustawa o s.s.e.") organ wystąpił do zarządzającego Strefą o opinię w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Zarządzający Strefą pozytywnie zaopiniował rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia stronie zezwolenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Gospodarki utrzymał powyższe postanowienie w mocy, które stało się prawomocne. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Minister Gospodarki wydał decyzję Nr [...]cofającą zezwolenie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE udzielone stronie uznając, że zaprzestała ona prowadzenia działalności na terenie strefy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. strona zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., który m.in. zobowiązuje organ administracji do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Gospodarki uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. cofającej zezwolenie Nr [...]. W ocenie organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych nowych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Minister Gospodarki podkreślił, że instrument specjalnych stref ekonomicznych został wprowadzony w celu zachęcenia przedsiębiorców do realizacji nowych inwestycji i tworzenia nowych miejsc pracy, poprzez wsparcie finansowe w formie zwolnienia od podatku dochodowego. Ustawodawca założył, że warunkiem korzystania z tego rodzaju pomocy jest realizacja zobowiązań określonych w zezwoleniu, dotyczących w szczególności liczby nowych miejsc pracy i wartości inwestycji, a przede wszystkim prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy. W przypadku naruszenia warunków zezwolenia lub zaprzestania prowadzenia działalności może ono być cofnięte, co skutkuje koniecznością zwrotu pomocy. Oznacza to, że instrument wsparcia stosowany w specjalnych strefach ekonomicznych nie jest bezwarunkowy. Aby korzystać ze wsparcia przedsiębiorca musi realizować przyjęte w zezwoleniu zobowiązania, a w szczególności jeden bezwzględny warunek wynikający z ustawy o s.s.e., tj. prowadzić na terenie strefy działalność gospodarczą określoną w zezwoleniu. Minister Gospodarki wskazał, że Zarządzający Strefą na podstawie przedłożonych mu przez stronę dokumentów stwierdził, że strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy w ramach zezwolenia Nr [...]. Ponadto sama strona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanym do SSE wskazała, że w 2013 r. nie prowadzi produkcji i nie zatrudnia żadnego pracownika, a zakład na terenie strefy pełni jedynie rolę magazynu. Natomiast dotychczasowa produkcja urządzeń grzewczych została przeniesiona z S. poza teren strefy tj. do M. Również w wyjaśnieniach strony z dnia [...] września 2013 r., stanowiących odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, strona jednoznacznie poinformowała Ministra Gospodarki o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy. Informacje przekazane przez zarządzającego strefą, jak i skarżącą oraz same działania strony, tj. złożenie oferty wynajmu nieruchomości świadczą zatem o tym, że zaprzestała ona na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, co zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy o s.s.e. stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia. Minister Gospodarki odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. stwierdził, że jest on bezpodstawny, gdyż z wniosku jednoznacznie wynika, że zarzut ten dotyczy postępowania w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia Nr [...], a nie jego cofnięcia. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 61 § 1 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia otrzymanego przez skarżącą [...] września 2013 r., podczas gdy w sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia zezwolenia, wszczęte na wniosek strony z [...] września 2013 r., co skutkowało naruszeniem zasady dyspozycyjności, praworządności oraz naruszyło zaufanie skarżącej do władzy publicznej, - art. 12 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, podczas gdy przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość, bowiem w sprawie toczyło się już postępowanie w sprawie wygaśnięcia zezwolenia, 2) przepisów prawa materialnego, tj. - art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy o s.s.e. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że podstawą cofnięcia zezwolenia mógł być wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym obecnie. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej prowadzenie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia naruszyło również art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ze względu bowiem na toczące się już postępowanie w sprawie wygaśnięcia zezwolenia, Minister Gospodarki powinien był umorzyć postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia. W ocenie skarżącej postępowanie wszczęte jej wnioskiem miało pierwszeństwo przed postępowaniem wszczętym z urzędu. Z tego też względu najprostszym środkiem do załatwienia tej sprawy i jedynym racjonalnym było umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca uznała, że na podstawie przepisów przejściowych, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, korzystała ona z ulg wskazanych w ustawie o s.s.e. w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. także po wejściu Polski do Unii Europejskiej. W odniesieniu zatem do przyznanego jej zezwolenia, należało brać pod uwagę art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy o s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r. Strona podniosła, że konieczność stosowania przepisów obowiązujących na dzień 31 grudnia 2000 r. w przypadku przedsiębiorców prowadzących działalność na podstawie zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. jest również potwierdzana w orzecznictwie: wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II FSK 1081/11, wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II FSK 1279/07. W ocenie skarżącej Minister Gospodarki powinien był zbadać, czy w istocie działalność gospodarcza skarżącej nie była na terenie SSE prowadzona. Strona na terenie SSE przechowywała wyroby oraz materiały zużywane do produkcji, co jest częścią procesu produkcyjnego i jest związane z działalnością gospodarczą oraz planowała wynajem nieruchomości w całości lub części. Zdaniem skarżącej istnieją więc podstawy, aby przyjąć, że w ograniczonym zakresie taka działalność gospodarcza była przez nią prowadzona (o czym świadczy choćby fakt zatrudniania kilku pracowników). Biorąc zaś pod uwagę, że warunkiem cofnięcia zezwolenia było zaniechanie działalności przez przedsiębiorcę w całości, a nie tylko w części objętej zezwoleniem, należało uznać, że warunek ten nie został spełniony. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2015 r. skarżąca odnosząc się do argumentacji organu stwierdziła, iż nie zaprzestała w [...] SSE działalności wobec swojej podstawowej działalności produkcyjnej prowadząc działalność poboczną, jaką jest funkcjonowanie jej magazynu w którym byli zatrudnieni dwaj pracownicy. Wskazała także na okoliczność braku przesłanki do wszczęcia przez organ postępowania o cofnięcie zezwolenia, w sytuacji uprzedniego złożenia przez nią wniosku o wygaśnięcie tegoż zezwolenia. W tym zakresie podniosła zarzut naruszenia reguł postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ustawy o s.s.e., specjalna strefa ekonomiczna stanowi wyodrębnioną i niezamieszkałą część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych tą ustawą. Strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez: 1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej; 2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej; 3) rozwój eksportu; 4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług; 5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej; 6) tworzenie nowych miejsc pracy; 7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej. Co do zasady zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z mocy prawa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Przed upływem tego terminu zezwolenie może zostać jednak cofnięte lub ograniczone, a także zmienione; może też wcześniej wygasnąć. Cofnięcie lub ograniczenie zezwolenia dotyczy przypadków, gdy przedsiębiorca nie wywiązał się z określonych w przepisach warunków. Działania w tym zakresie z urzędu podejmuje organ administracji. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.s.s.e. zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca: zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie lub rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu lub nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki. W omawianej ustawie wprowadzono także możliwość, na wniosek przedsiębiorcy, zmiany zezwolenia (art. 19 ust. 4) albo orzeczenia o wcześniejszym jego wygaśnięciu (art. 19 ust. 5). W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy relacji przepisów art. 19 ust. 5 i art. 19 ust. 3 ustawy o s.s.e., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonych decyzji. W oparciu o przepis art. 19 ust. 5 ustawy o s.s.e., skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Gospodarki w dniu [...] września 2013 r. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] udzielonego stronie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Jednocześnie w dniu [...] września 2013 r. organ wszczął wobec strony z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia na podstawie art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy o s.s.e. Wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia związane było ze stwierdzeniem przez Zarządzającego Strefą zaprzestania przez skarżącą działalności objętej wydanym zezwoleniem, co stanowi przesłankę materialnoprawną wydania przez Ministra Gospodarki przedmiotowej decyzji. Istotne przy tym jest, żeby w dacie wydawania takiej decyzji o cofnięciu uprawnienia, zezwolenie było ważne jeżeli chodzi o okres jego obowiązywania. Tylko wówczas bowiem istnieje przedmiot sprawy, co skutkuje tym, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. W tym kontekście rozpoznając niniejszą sprawę konieczne jest uwypuklenie, iż sekwencja zdarzeń zaistniałych w sprawie wskazuje, że przesłanki dla wszczęcia postępowania o cofnięcie przedmiotowego zezwolenia zaistniały na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia tego zezwolenia, czego dowodzi treść prawomocnego postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r., dotyczącego opinii Zarządzającego Strefą w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia. Zezwolenie to pozostawało ponadto ważne w dniu podjęcia decyzji o jego cofnięciu. W tych okolicznościach sprawy, postępowanie organu zakończone wydaniem skarżonej decyzji o cofnięciu stronie zezwolenia Nr [...] z [...] sierpnia 1997 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, pomimo złożonego wniosku o jego wygaśnięcie, w ocenie Sądu pozostaje zgodne z prawem. Należy bowiem podkreślić, iż powołany wyżej przepis art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy o s.s.e. wprost nakazuje takie działanie właściwemu organowi administracji, w przypadku stwierdzenia zaprzestania przez przedsiębiorcę działalności na terenie danej SSE, na którą uzyskał on zezwolenie. Argumentacja skarżącej, iż nie zaprzestała działalności w [...] SSE prowadząc magazyn i zatrudniając do jego obsługi pracowników, wobec jednoznacznego brzmienia przepisu wskazującego na działalność objętą zezwoleniem, a nie jakąkolwiek inną aktywność gospodarczą przedsiębiorcy w obrębie SSE, jest całkowicie niezasadna, zwłaszcza w sytuacji przeniesienia podstawowej działalności skarżącej poza obszar [...]SSE, co w badanej sprawie pozostaje poza sporem. Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie stwierdzenia przesłanki zaprzestania prowadzenia przez skarżącą działalności na terenie [...] SSE miało przy tym oparcie w ww. postanowieniu Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2014 r., z uzasadnienia którego wynika fakt przeniesienia określonej w zezwoleniu działalności poza obszar Strefy. Badając działania organu administracji pod względem zgodności z prawem Sąd doszedł także do wniosku, iż wydana decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie była zależna od wyniku postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. Brak jest bowiem w tym przypadku zarówno przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania, jak i podstaw do jego umorzenia na podstawie z art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość, gdy w sprawie toczyło się już postępowanie dotyczące wygaśnięcia zezwolenia. Z przytoczonych wyżej unormowań ustawy o s.s.e. regulujących kwestie cofnięcia udzielonego zezwolenia oraz stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wynika, że ustawodawca nie określił zakazu stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, które może być cofnięte. Innymi słowy, nie ma przepisu zakazującego wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w sytuacji, gdy wobec strony toczy się postępowanie (lub zachodzą przesłanki) dla cofnięcia tego zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 138/13). Różnice natomiast sprowadzają się do momentu, w którym takie postępowanie zostaje wszczęte i skutków prawnych, które wiążą się z wydaniem tych decyzji. Wzajemna relacja art. 19 ust. 3 i art. 19 ust. 5 ustawy o s.s.e. na gruncie wykładni wewnętrznej systemowej wskazuje bowiem, że zastosowanie przepisu art. 19 ust. 5 ustawy o s.s.e. (decyzja o wygaszeniu zezwolenia) ma miejsce jedynie w okolicznościach niewystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 19 ust. 3. ustawy o s.s.e. Jedną z nich stanowi zaprzestanie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności na obszarze SSE (art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy o s.s.e.). Oznacza to, że tryb określony w art. art. 19 ust. 5 ustawy o s.s.e. znajduje zastosowanie do przedsiębiorców prowadzących określoną w zezwoleniu działalność na obszarze SSE, w przypadku braku negatywnych przesłanek, wymienionych w art. 19 ust. 3 ustawy o s.s.e. Z uwagi na powyższe, postępowanie wnioskowe wszczęte przez skarżącą w trybie art. 19 ust. 5 ustawy o s.s.e., w przypadku stwierdzenia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o s.s.e., nie mogło wyłączyć zastosowania tej regulacji i obowiązku wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia oraz wydania w tym przedmiocie merytorycznej decyzji. Jak słusznie wskazuje organ prowadziłoby to w istocie do obejścia prawa. W przypadku niniejszej sprawy, dla jej wyniku nie miało zatem znaczenia doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania przez organ, po złożeniu wniosku w trybie art. 19 ust. 5 ustawy o s.s.e., w szczególności przy jednoznacznie ustalonych przez organ przesłankach zaprzestania przez skarżącą prowadzenia objętej zezwoleniem działalności na obszarze [...] SSE. Ponadto zaznaczyć trzeba, iż poza zakresem badanej sprawy administracyjnej pozostaje kwestia rozpoznania przez Ministra Gospodarki wniosku skarżącej o wygaszenie przedmiotowego zezwolenia oraz prowadzone w tym przedmiocie postępowanie. W rozpatrywanej sprawie należało także podzielić stanowisko organu co do braku zasadności zarzutu skarżącej w kwestii związku art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy o s.s.e. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że podstawą cofnięcia zezwolenia mógł być wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym obecnie. Także w ocenie Sądu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej pozostaje przepisem stricte podatkowym, przewidującym określone skutki w wymiarze podatku dochodowego, pozostaje zatem bez związku z oceną przesłanek cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w SSE, dokonywaną w trybie art. 19 ust. 3 ustawy o s.s.e. W tych okolicznościach sprawy, nie stwierdzając naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.