I OSK 2847/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 184/15 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 184/15 oddalił skargę Gminy C. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził, że Gmina C. w dniu 27 maja 1990 r. nie nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że przedmiotowa działka w dacie 27 maja 1990r. znajdowała się w strefie oddziaływania zbiornika wodnego R. i potoku S., będącej obszarem zalewowym pozostającym w tamtym czasie we władaniu Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. W związku z tym służąc realizacji zadań publicznych (ochrony przeciwpowodziowej) spełnianych przez tę Dyrekcję, była wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Gmina C. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji i wskazała, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, działka ta służyła mieszkańcom Gminy jako urządzone boisko sportowe. W związku z powyższym, w ocenie odwołującej zostały spełnione przesłanki nabycia z mocy prawa tej działki prze Gminę C. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podała, że ówczesny stan własnościowy spornego mienia określony w decyzji Wojewody jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) na dzień 27 maja 1990 r. nie jest kwestionowany. Także wpisy w księdze wieczystej nr [...] potwierdzają, że zostało ono przed tą datą nabyte przez Skarb Państwa jako grunt rolny pozostający we władaniu Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. Zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele nie można skutecznie dokonać ani uchwałą rady gminy ani planem zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniej zgody organu administracji właściwego w tym względzie, a Gmina C. nie wskazuje, że taką zgodę na przeznaczenie spornej działki – na cele sportu – otrzymała. Utrzymanie rolnego charakteru przedmiotowej nieruchomości także i po dniu 27 maja 1990 r. wynika także z wypisu z rejestru gruntów. Grunty Skarbu Państwa pozostające tylko we władaniu państwowych osób prawnych należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jednocześnie z map spornego terenu, a także z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że działka nr [...] (z której wydzielono działki o nr [...]i [...]), zarówno w dacie 27 maja 1990 r., jak i obecnie, znajduje się na terenie zalewowym w strefie oddziaływania zbiornika wodnego R. oraz potoku S. i rzeki D. Takie tereny są przeznaczone na gromadzenie nadmiaru wód ze zbiorników oraz rzek i służą ochronie przed powodzią. Ich wydzierżawianie na cele sportowe nie zmienia faktu, iż istotą takiego mienia jest służenie przede wszystkim ochronie przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 1, art. 4, art. 58 ust. 1 oraz art. 65 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) w brzmieniu wówczas obowiązującym, tego rodzaju grunty służyły w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań należących do organów administracji rządowej, a w rozpatrywanym przypadku organem tym była Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. W konsekwencji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że sporna działka podlegała wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust.1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że Gmina C. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie służyła wykonywaniu zadań należących do organów administracji rządowej, to jest Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. bowiem faktycznie znajdowała się ona we władaniu Gminy C. i było na niej urządzone boisko sportowe. Potwierdzeniem powyższej okoliczności jest zaświadczenie Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 2011 r. o przeznaczeniu działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej, spełnione są przesłanki do nabycia przez Gminę C. z mocy prawa przedmiotowej działki . Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. u Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przepis ten stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ odwoławczy uznał, że przepis ten ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, albowiem objęta decyzją działka gruntu służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organu administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego, a takie mienie jest wyłączone z komunalizacji z mocy prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawarte w powołanym przepisie pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 cyt. ustawy oznacza przejście z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w tym przepisuje na właściwą gminę. Z akt sprawy wynika, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i zasadnie uznał, że sporne mienie nigdy nie należało do terenowego organu administracji państwowej, a rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W świetle zaświadczenia Starostwa Powiatowego w N. z dnia [...] maja 2012 r., jako władający działką nr [...] o pow. [...]ha w dniu 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów była wpisana Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. (k. 28). Z pism Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] maja 2005 r., z dnia [...] grudnia 2009 r., z dnia [...] marca 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. (k. 9, 10, 13 i 19) wynika, że działka nr [...], z której powstała działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. była we władaniu jej poprzednika prawnego. Znajdowała się w tej dacie, jak i znajduje się obecnie, na terenie zalewowym w strefie oddziaływania zbiornika wodnego R., potoku S. i rzeki D. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że takie tereny są przeznaczone na gromadzenie nadmiaru wód ze zbiorników oraz rzek i służą ochronie przed powodzią. Fakt istnienia na przedmiotowej działce boiska sportowego nie zmienia jej przeznaczenia , gdyż nadal służy ona przede wszystkim ochronie przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 65 ustawy Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., ochrona przed powodzią należy do zadań administracji rządowej i organów gminy. Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. była wówczas organem administracji rządowej. Z kolei z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., do właściwości organów gminy przeszły, jako zadania własne, z ustawy Prawo wodne: zatwierdzanie ugód w sprawach zmian stosunków wodnych na gruntach (art. 35 ust. 2), możliwość nakazywania wykonania niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę przed zanieczyszczeniem lub zabronienia wprowadzania ścieków do wody w przypadku wprowadzenia przez właściciela gruntu do wody ścieków nienależycie oczyszczonych (art. 49 ust. 2), organizowanie ochotniczych drużyn ratowniczych (art. 73 ust. 1), zarządzanie ewakuacji ludności z obszarów zagrożonych powodzią (art.74). Wprawdzie przepis art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) stanowi, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, jednakże nie oznacza to, że określone zadania z tego zakresu nadal nie pozostają zadaniami administracji rządowej, co potwierdza treść art. 65 ustawy Prawo wodne. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że w niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest okoliczność, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], jako jej właściciela wpisano Skarb Państwa – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne. Wprawdzie ten stan nie odnosi się do stanu z dnia 27 maja 1990 r., to jednak w ocenie Sądu potwierdza ustalenia organów, że w dacie 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość służyła i nadal służy, realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniu skarżącej, w odniesieniu do przedmiotowej działki ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez znaczenia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina C., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], nie podlega komunalizacji. Wskazując na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzyła dotychczasową argumentację. Stwierdził, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie służyła wykonywaniu zadań należących do organów administracji rządowej, albowiem faktycznie znajdowała się we władaniu Gminy C. i było na niej urządzone boisko sportowe, które służyło mieszkańcom Gminy. Fakt ten potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 2011 r. o przeznaczeniu działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Odnosząc się do podniesionego zarzutu podać należy, iż art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych reguluje kwestie nabycia z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy przez właściwe gminy własności mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w tej normie, jednak pod warunkiem, że dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Takim przepisem ustawy, który uniemożliwia komunalizację mienia ogólnonarodowego, mimo że formalnie mogły zostać spełnione wymogi określone w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, jest art. 11 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie stają się mieniem komunalnym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, jeżeli służą one wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów, organów władzy państwowej. Oznacza to, że jeżeli w dniu wejścia w życie w/w ustawy (27 maja 1990 r.) określone składniki mienia ogólnonarodowego służyły – w sensie faktycznym – do wykonywania zadań publicznych należących do wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 podmiotów, to niezależnie od tego, czy wykonawcy tych zadań legitymowali się lub nie tytułem prawnym do tego mienia, nie może ono podlegać komunalizacji na rzecz gmin. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w istocie stanowi on jedynie polemikę z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów, jako władający działką nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...], z której następnie wydzielono działki o nr [...] i [...]) była wpisana Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. (zaświadczenie Starostwa Powiatowego w N. z dnia [...] maja 2012 r.). W tej dacie sporna działka znajdowała się (jak również znajduje obecnie) na terenie zalewowym w strefie oddziaływania zbiornika wodnego R., potoku S. i rzeki D. Tereny te są przeznaczone na gromadzenie nadmiaru wód ze zbiorników oraz rzek i służą ochronie przeciwpowodziowej. Sąd pierwszej instancji, powołując art. 65 ustawy Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. trafnie wskazał, że ochrona przed powodzią należy do zadań administracji rządowej i organów gminy. Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. była wówczas organem administracji rządowej, a więc do jej zadań należała ochrona przed powodzią. Ponadto zasadnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest okoliczność, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], jako jej właściciela wpisano Skarb Państwa – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., któremu oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne. Wprawdzie powyższe stwierdzenie nie odnosi się do stanu z dnia 27 maja 1990 r., to jednak potwierdza w/w ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nadal służy realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Prawidłowo również przyjął, że ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do spornej działki (Tereny sportu; Adaptacja boiska sportowego), wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Wynikająca z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] marca 2005 r. okoliczność dzierżawienia przedmiotowej działki pod boiska sportowe potwierdza podrzędny charakter wykorzystywania tej działki na cele sportowe, wobec podstawowej funkcji tego terenu – jako terenu zalewowego służącego ochronie przeciwpowodziowej. W związku z tym istnienie na przedmiotowej działce boiska sportowego nie zmienia jej podstawowej funkcji służenia przede wszystkim ochronie przeciwpowodziowej. Dodatkowo należy podkreślić, że według wypisu z rejestru gruntów oraz z księgi wieczystej w/w działka stanowi grunt rolny, bez dookreślenia wykorzystywania jej na cele sportowe. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zasadnie uznał, że nie sam fakt istnienia na przedmiotowej działce boiska sportowego, lecz aspekt funkcjonalny tej działki, a więc "służenie wykonywaniu zadań publicznych" w postaci ochrony przeciwpowodziowej – wyłączało w/w nieruchomość z komunalizacji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.