II OSK 2377/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...], ul. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 114/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...], ul. [...] w P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 114/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...], ul. [...] w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmian wykonania robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak [...], m.in. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Starosta Prudnicki wniósł sprzeciw do zgłoszenia Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] ul. [...] w [...] (zwanej dalej "Wspólnotą Mieszkaniową") w części dotyczącej wykonania ocieplenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa zgłosiła zamiar wykonania ocieplenia elewacji, wymiany systemu rynien, wymiany okien piwnicznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...]. Zdaniem Starosty w sprawie musiał zostać wniesiony sprzeciw co do zamiaru wykonania ocieplenia elewacji, z powodu uzyskania negatywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 października 2014 r. dotyczącej ocieplania elewacji. Zdaniem organu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonywanie ww. robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Na skutek wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w aktach znajduje się opinia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 października 2014 r., która wskazuje, iż wystąpiła przesłanka do skorzystania w niniejszej sprawie z uprawnień do wniesienia sprzeciwu, na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną, gdyż z akt sprawy wynika, że inwestycja ta spowoduje pogorszenie stanu nieruchomości znajdującej się w gminnej ewidencji zabytków, co daje podstawę do skorzystania z prawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje iż właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wykonania określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia jeżeli ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku. Jednakże błędna podstawa prawna nie mogła prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia w oparciu o normę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli od chwili dokonania zgłoszenia upłynęło 30 dni. Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola legalności decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stanął na stanowisku, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia [...] października 2014 r., wnosząca sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych w części dotyczącej wykonania ocieplenia elewacji budynku wpisanego do gminnego rejestru zabytków z zawartą w niej argumentacją, pozostaje prawidłowa. Sąd zaakceptował także zastosowaną przez organ pierwszej instancji podstawę prawną decyzji, tj. art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Następnie Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...] objęty został ochroną konserwatorską wobec ujęcia go w wykazie obiektów w gminnej ewidencji zabytków [...]. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w przedłożonej przez inwestora opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 października 2014 r., w której opiniujący wskazał, iż przedmiotowy budynek wchodzi w skład zabytkowego osiedla z wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi. Zabudowę ulicy [...] stanowią w większości ujęte w gminnej ewidencji zabytków budynki o zbliżonej do siebie bryle oraz dekoracji elewacji. Poza tym żaden z zabytkowych budynków zlokalizowanych na tej części ulicy do tej pory nie został ocieplony od zewnątrz, dzięki czemu ulica posiada jednolitą zabudowę z budynkami o spójnej dekoracji elewacji. Mając na uwadze powyższe Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w przedmiotowej opinii nie wyraził zgody na docieplenie ścian zewnętrznych z uwagi na wartości estetyczne i zabytkowe elewacji przedmiotowego budynku. Stanowiska zawartego w opinii organ nie mógł pominąć. Dalej Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przy czym organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Słusznie zatem organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wniósł w przedmiotowej sprawie sprzeciw w części dotyczącej wykonania ocieplenia. Zgodnie z treścią ww. przepisu wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem w części dotyczącej wykonania ocieplenia naruszyłoby przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji powyższego za prawidłowe Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które utrzymało w mocy wniesiony przez organ pierwszej instancji sprzeciw. Wprawdzie organ odwoławczy jako podstawę uzasadnienia sprzeciwu wskazał inny aniżeli Starosta przepis, tj. art. 30 ust. 7 pkt 2, który zdaniem Sądu nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, jednakże powyższe naruszenie nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Ponadto słusznie organ odwoławczy dowodził, iż nie mógł, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdyż upłynął termin wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji organ słusznie ograniczył się do utrzymania decyzji o sprzeciwie w mocy. Decyzja organu odwoławczego wydana została w obrębie tej samej sprawy administracyjnej, a zatem z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższe powoduje, że zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. W sprawie żaden z organów nie zawarł w treści rozstrzygnięcia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie docieplenia spornego budynku. Błędne przywołanie w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa przez organ odwoławczy nie stanowi wady, która miałaby istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przyznaje organowi architektoniczno-budowlanemu uprawnienie fakultatywne do nałożenia w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. To uprawnienie organu ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia i pozostawione jest uznaniu organu. W rozpoznawanej sprawie ani decyzja Starosty, ani decyzja Wojewody nie formułuje wprost rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia w trybie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie można tego obowiązku domniemywać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa, kwestionując wydany wyrok w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1/ art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że normy te stanowić mogą "inne przepisy", których naruszenie obliguje organ administracji achitektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę; 2/ art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 2, art. 39 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i art. 123 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że stanowisko organu konserwatorskiego wyrażone w "opinii" z dnia 6 października 2014 r. miałoby w sprawie znacznie tylko wtedy, gdyby na jego podstawie organ administracji architektoniczno-budowlanej skutecznie nałożył na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym organ konserwatorski by podtrzymał swe stanowisko odmawiając uzgodnienia w formie przepisanej ustawą, tj. postanowieniem; 3/ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez niedostrzeżenie, że organ odwoławczy rozpoznając wniesione odwołanie, w razie stwierdzenia jego zasadności obligowany był uchylić decyzję zaskarżoną odwołaniem i umorzyć postępowanie, nie zaś z uwagi na upływ terminu z art. 30 ust. 5 ww. ustawy "ograniczyć się" do utrzymania w mocy decyzji zaskarżonej odwołaniem; Mając na uwadze powyższe Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z tym, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to przeszedł do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia skargi kasacyjnej podkreślić należy, że przede wszystkim zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ustalenie, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia "odpowiada prawu", w rozumieniu art. 184 in fine p.p.s.a., odnosi się nie tylko do zawartego w sentencji tego orzeczenia rozstrzygnięcia, ale i determinującej jego treść oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu. Nie występuje wówczas "błąd uzasadnienia", lecz błąd oceny prawnej, która legła u podstaw zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 101). Koniecznym jest podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04, opubl. OPS 2005 r., nr 2, poz. 18). Zdaniem składu orzekającego taka sytuacja o jakiej wyżej mowa ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim, wbrew stanowisku wyrażonemu w motywach zaskarżonego wyroku, podstawę prawną wydanego w tej sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia Wspólnoty Mieszkaniowej zamiaru wykonania docieplenia budynku przy ul. [...] w [...], stanowił przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo powołany w zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego, a nie wskazywany w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie podkreślić w tym miejscu należy, iż co do zasady zgłoszony w tej sprawie sprzeciw, skutecznie uniemożliwił skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie, w ramach dokonanego zgłoszenia, ocieplenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], albowiem w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia prawa. Jak wynika z analizy akt tej sprawy po dokonaniu przedmiotowego zgłoszenia robót budowlanych w tym polegających na dociepleniu ww. budynku Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zaakceptował możliwości wykonania docieplenia ścian zewnętrznych spornego budynku z uwagi na wartości estetyczne i zabytkowe elewacji przedmiotowego budynku. Uznano bowiem, że zabudowę ul. [...] stanowią w większości ujęte w gminnej ewidencji zabytków budynki o zbliżonej do siebie bryle oraz dekoracji elewacji. Żaden z zabytkowych budynków zlokalizowanych w tej części ul. [...], jak zaznaczono, nie został ocieplony od zewnątrz, dzięki czemu ulica ta posiada jednolitą zabudowę z budynkami o spójnej dekoracji elewacji. Zatem z opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej w dniu 6 października 2014 r. jednoznacznie wynika, iż wykonanie zgłoszonych prac w zakresie docieplenia budynku spowoduje pogorszenie stanu zachowania zabytku. Dlatego też jednoznacznie negatywne stanowisko Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wobec robót związanych z dociepleniem budynku, wprost uzasadniało konieczność zgłoszenia sprzeciwu w tej części dokonanego zgłoszenia i tak prawidłowo postąpiono w tej sprawie. Niewniesienie bowiem sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dokonania zgłoszenia (lub od usunięcia braków zgłoszenia) w praktyce oznaczałoby udzielenie zgody na realizację takiego zamierzenia inwestycyjnego, co w tej sprawie prowadziłoby do naruszenia prawa. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta Prudnicki, w tych okolicznościach przedmiotowej sprawy, zasadnie zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania przedmiotowych robót polegających na dociepleniu budynku przy ul. [...] w [...]. Wprawdzie jako podstawę takiego rozstrzygnięcia powołał wadliwie normę art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która pozwala na zgłoszenie sprzeciwu jeżeli wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Podnieś należy, iż przez "inne przepisy" o jakich mowa w powołanej normie należy rozumieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych. Jednakże nie wskazano konkretnych przepisów prawa materialnego, które wprost uniemożliwiałyby lub zakazywały wykonania spornych robót w zakresie docieplenia budynku. Normą taką nie jest wskazywany przez Sąd pierwszej instancji art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Regulacja ta zawiera bardzo ogólną, ramową definicję celów i działań, które stanowią ochronę zabytków. Jest to katalog otwarty i nie wyczerpuje wszystkich rodzajów działań, jakie mogą być podejmowane w ramach realizowania ochrony zabytków. Dlatego też prawidłowo Wojewoda Opolski rozpatrując odwołanie od zgłoszonego sprzeciwu przywołał w ramach normy art. 30 ustawy Prawo budowlane, właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, a zamieszczoną w art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia o którym mowa w ust. 1 jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytku, 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń, uciążliwości dla terenów sąsiednich. Norma zawarta w art. 30 ust. 7 cytowanej ustawy nie odnosi się do robót objętych koniecznością uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych. Wynika z niej, że w sytuacjach wskazywanych zagrożeń oraz naruszenia aktu prawa miejscowego organ może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych, które w przeciwnym wypadku nie byłoby wymagane, ze względu na dopuszczenie rozpoczęcia robót po uprzednim zgłoszeniu. Skoro w tej sprawie na podstawie stanowiska Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uznano, że może potencjalnie dojść do pogorszenia stanu zachowania zabytku w związku z planowanymi robotami w zakresie docieplenia budynku przy ul. [...] w [...], to niewątpliwie zachodziła przesłanka z art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia sprzeciwu na tej podstawie i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma charakter decyzji uznaniowej. Uprawnienie to ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia przez organ, że takie niebezpieczeństwo występuje. Nakładając bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr. W orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, iż nałożenie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane następuje na zasadzie uznania administracyjnego, a oznacza to, że organ obowiązku takiego nie musi nałożyć, nawet gdy stwierdzi, że występują przesłanki określone w tym przepisie. Nie ma też środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia z urzędu stosownych działań – patrz: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 665/09, publikowany w zbiorze LEX nr 597763. Zatem nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie, co do zasady, jak wyżej już zaznaczono, właściwe wniesiono sprzeciw od dokonanego zgłoszenia w części dotyczącej docieplenia ww. budynku, a mając na uwadze przywołane wyżej, niesporne przecież, okoliczności tej sprawy zasadnie uczyniono to w oparciu o normę art. 30 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. To, że w sentencji decyzji nie zamieszczono rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę nie stanowi wadliwości wniesionego w tej sprawie sprzeciwu, który co już wyżej zaznaczono prawidłowo i zgodnie z prawem zgłoszony został wobec przedmiotowych robót budowlanych. Zaznaczyć trzeba, że decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami. Tak więc nie kwestionując faktu, iż w świetle przepisu art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożenie na zgłaszającego zamiar wykonywania robót budowlanych, pozwolenia na budowę, oparte jest na uznaniu administracyjnym, to w rozpatrywanej sprawie organy rozstrzygające nie przekroczyły przyznanego im ustawowo zakresu swobodnego uznania. Zgromadziły one bowiem i wszechstronnie przeanalizowały cały materiał dowodowy i zasadnie uznały na jego podstawie, iż w rozpatrywanej sprawie konieczne było wniesienie sprzeciwu, a w dalszej kolejności celowe jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wynika z motywów zaskarżonej decyzji. Właściwie również zasygnalizowano w sprawie, iż w stosunku do obiektów budowlanych lub obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, jak w tej sprawie, pozwolenie na budowę wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W opisanych zatem okolicznościach tej sprawy zasadnie organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o wniesieniu sprzeciwu, a to że wskazał inną podstawę materialnoprawną nie oznaczało, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, konieczności zastosowania konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji będzie miało miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, a tak było w tej sprawie, bowiem uznano konieczność zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanych robót budowlanych. Poza tym utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest właśnie rozstrzygnięcie. Z tych powodów więc należało uznać, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji właściwie zastosował konstrukcję prawną wynikającą z art. 151 p.p.s.a. i słusznie oddalił wniesioną skargę, mimo iż przedstawił błędne uzasadnienie, to jednak mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania uznać należy, że samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Stąd nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, które wobec argumentacji przedstawionej powyżej nie zasługiwały na uwzględnienie. Reasumując, podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnej z podniesionych podstaw kasacyjnych. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.