I OSK 2626/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/14 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. B. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 2626/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. B. i uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że M. B., M. B., J. N., M. N., W. N., A. J., W. K. oraz M. K. złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną decyduje norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Taką normą w sprawie jest art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r, poz. 260 ze zm.) - dalej u.d.p., który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten wprowadza zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo strony w postępowaniu w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej - są nimi wyłącznie właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Właścicielem działki nr [...], przyległej do działki drogowej nr [...], jest Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]". Dlatego też stroną postępowania mógł być jedynie ten podmiot. Wnioskodawcy będący właścicielami działek przyległych do przedmiotowej nieruchomości, którzy mają jedynie orzeczoną sądownie służebność drogi koniecznej po działce nr [...]. W tej sytuacji zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołując treść art. 29 ust. 1 u.d.p., stwierdził, że organ, wobec niezdefiniowania pojęcia "użytkownik" w ustawie, sięgając do k.c., w sposób nieuprawniony zawęził krąg stron spornego postępowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego użytkownikiem jest nie tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu k.c. Użytkownikiem w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy. Jest nim także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej. Gdyby właścicielom nieruchomości, na których rzecz ustanowiono służebność gruntową, nie przyznać interesu prawnego do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, ochrona ich prawa do korzystania z własnej nieruchomości, przyznana przez sąd cywilny, byłaby iluzoryczna - możliwość korzystania z dostępu do drogi publicznej byłaby uzależniona od dobrej woli właściciela obciążonej służebnością nieruchomości, wyrażającej się w złożeniu przez niego wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 u.d.p., przez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że użytkownikiem w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu k.c., lecz jest nim każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy, w tym także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na rzecz której ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi krajowej, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy właściciel działki nieprzyległej do drogi, który posiada prawo służebności drogowej obciążające działkę przyległą do drogi, niemającą zjazdu, jest użytkownikiem w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. nieruchomości obciążonej, przyległej do drogi publicznej. Pojęcie użytkownika nie zostało zdefiniowane w u.d.p. Uprawnione jest zatem posłużenie się regulacjami z k.c. Wśród praw rzeczowych, oprócz prawa własności (art. 140 i nast.), znajduje się m.in. prawo użytkowania wieczystego (art. 232 i nast.) oraz ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie (art. 252 i nast.) i służebności (art. 285 i nast.). Mając na względzie użyte w art. 29 ust. 1 u.d.p. dwie kategorie pojęciowe, właściwe prawu cywilnemu (tj. właściciel i użytkownik), pojęcie "użytkownik" należy odnosić przede wszystkim do użytkownika w rozumieniu art. 233 k.c., tj. użytkownika wieczystego (z uwagi na zawartość aksjologiczną tych pojęć - użytkowanie wieczyste jest prawem najbardziej zbliżonym do prawa własności), w ostateczności zaś do użytkownika, o jakim mowa w art. 256 k.c. w związku z art. 252 k.c. Według organu brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że termin "użytkownik" obejmuje podmiot legitymujący się prawem służebności drogowej obciążającym działkę objętą wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. W ocenie skarżącego kasacyjnie właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada wówczas jedynie interes faktyczny i tym samym nie może być stroną postępowania. Tym samym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie może również skutecznie zainicjować takiego postępowania. Powołując taki zarzut w ramach skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargę kasacyjną M. B. i M. B. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, który okazał się zasadny i musiał przynieść efekt w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stało się postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki podmiot jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Punkt wyjścia w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 29 ust. 1 u.d.p., stosownie do którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął w zaskarżonym wyroku, że wobec niezdefiniowania w u.d.p. pojęcia "użytkownik" należy przyjąć, że użytkownikiem jest nie tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu k.c., ale każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy – właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości, podmiot, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak legalnej definicji "użytkownika" w przepisach u.d.p. nie uprawnia do odstąpienia od siatki pojęciowej wypracowanej na gruncie k.c. Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, że do praw rzeczowych, oprócz prawa własności (art. 140 k.c. i nast.) zalicza się prawo użytkowania wieczystego (art. 232 k.c. i nast.) oraz ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie (art. 252 k.c. i nast.) i służebności (art. 285 k.c. i nast.). Jeśli zatem w art. 29 ust. 1 u.d.p. ustawodawca odwołał się do pojęcia użytkownika należy je odnosić do użytkownika w rozumieniu art. 233 k.c., tj. użytkownika wieczystego oraz do użytkownika, o jakim mowa w art. 252 k.c., nie zaś do uprawnionego z tytułu służebności. Reasumując, w świetle art. 29 ust. 1 u.d.p. służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu nie czyni z właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, podmiotu uprawnionego do wystąpienia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, gdyż jest ona jedynie źródłem interesu faktycznego, nie zaś prawnego, co trafnie przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność skargi kasacyjnej, a sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, skorzystał z dyspozycji art. 188 p.p.s.a i uchylając zaskarżony wyrok, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.