VII SA/Wa 2396/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2014 r.; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku M. B., M. B. i A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w R. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że M. B., M. B., J. N., M. N., W. N., A. J., W. K. oraz M. K. złożyli w dniu 29 stycznia 2014 r. (uzupełniony w dniu 28 marca 2014 r.) wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. W przeważającej części orzecznictwa sądowego podkreśla się, że pojęcie strony, jakim posługuje się ww. przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawa, odnoszącego się wprost do sytuacji 1 danego podmiotu, interesu prawnego nie należy mylić zatem z interesem faktycznym, tj. sytuacją, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Zatem o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną, nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie, lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Taką normą w niniejszej sprawie jest art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r, poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.), który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten wprowadza zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej - są nimi wyłącznie właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Ponieważ pojęcie użytkownika nie zostało zdefiniowane w cytowanej wyżej ustawie o drogach publicznych, zdaniem organu dla jego ustalenia należy posiłkować się regulacjami z kodeksu cywilnego, który pojęcie użytkownika wiąże z dwoma instytucjami prawa cywilnego, a mianowicie z użytkowaniem wieczystym i użytkowaniem. Użytkowanie wieczyste, regulowane m.in. przez przepisy art. 232-243 k.c., w doktrynie prawa uznaje się za prawo pośrednie pomiędzy prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi. Polega ono na oddaniu w użytkowanie nieruchomości gruntowej, będącej własnością Skarbu Państwa, województwa, powiatu bądź gminy lub związku tych jednostek, osobie fizycznej lub prawnej na czas określony (99 lat, wyjątkowo krócej, lecz nie mniej niż 40 lat). Użytkowanie natomiast, regulowane przez przepisy art. 244-284 k.c., jest ograniczonym prawem rzeczowym uprawniającym do korzystania z cudzej rzeczy i czerpania z niej pożytków. Użytkownikowi przysługuje najszerszy zakres uprawnień w stosunku do cudzej rzeczy. Ma on prawo korzystania z cudzej rzeczy i czerpania z niej pożytków z obowiązkiem zachowania substancji rzeczy i dotychczasowego przeznaczenia. Ustawodawca nieprzypadkowo wskazał jedynie ww. prawa rzeczowe o najszerszym charakterze jako te, z którymi można związać prawo do budowy lub przebudowy zjazdu. Ponieważ budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej wymaga uprzedniego wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, nie ulega wątpliwości, że 2 decyzja ta jest nierozerwalnie związana z uprawnieniem do budowy lub przebudowy zjazdu. Gdyby przyjąć, że tak nie jest, oznaczałoby to, że ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której osoba nieposiadająca odpowiedniego władztwa nad nieruchomością mogłaby wypełnić na cudzej nieruchomości obowiązki wynikające z treści normy art. 29 ust. 1 u.d.p. Organ stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...], przyległej do działki drogowej nr [...], jest Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "N.". Dlatego też stroną niniejszego postępowania mógł być jedynie ten podmiot. Wskazał, że wniosek zawierał żądanie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R. Wymienieni na wstępie wnioskodawcy to osoby będące właścicielami działek przyległych do przedmiotowej nieruchomości, które mają jedynie orzeczoną sądownie służebność drogi koniecznej po działce nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu, miał on obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 32 Konstytucji. Wskazał, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "N." w L. nie korzysta z działek przeznaczonych pod drogi, porosły one krzewami i drzewami, zaś spółdzielnia nie reaguje na wezwania do udrożnienia drogi koniecznej. Organ dokonał, jego zdaniem, nieuprawnionej wykładni art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz prawa rzeczowego. Stwierdził, że zjazd ma być usytuowany na działce [...]. Interes prawny wnioskodawców wynika z posiadania ograniczonego prawa rzeczowego - służebności, którą obciążona jest działka [...]. Powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 504/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1851/13. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, nakazanie organowi wszczęcia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Skarżący w piśmie złożonym na rozprawie dnia 27 maja 2015 r. przedstawił swoje stanowisko, podtrzymujące skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie przedstawione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. Sprawa dotyczy wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. O jej wydanie wystąpili M. B., M. B., J. N., M. N., W. N., A. J., W. K. oraz M. K. - właściciele działek położonych w R. gm. G. o nr. [...],[...],[...],[...],[...] i [...], które, jak wynika z załączonych do akt administracyjnych kopii map, przylegają do działki [...]. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek o nr. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] ustanowiona została na działce o nr. [...] służebność drogi koniecznej na całej jej szerokości i długości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, argumentując, że osoby legitymujące się wyłącznie ustanowioną na ich rzecz służebnością drogi koniecznej nie mają interesu prawnego do złożenia takiego wniosku. Takie stanowisko organu jest błędne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Normą prawa materialnego w niniejszej sprawie jest art. 29 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Organ, wobec niezdefiniowania pojęcia "użytkownik" w ustawie o drogach publicznych, sięgnął do Kodeksu cywilnego. W ten sposób jednak w sposób nieuprawniony zawęził krąg stron. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrażone w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 504/10 - na który zasadnie powołał się skarżący - zgodnie z którym użytkownikiem jest nie tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu k.c. Użytkownikiem w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy. Jest nim także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej. Wskazać należy, że gdyby właścicielom nieruchomości, na których rzecz ustanowiono służebność gruntową, nie przyznać interesu prawnego do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, ochrona ich prawa dc korzystania z własnej nieruchomości, przyznana przez sąd cywilny, byłaby iluzoryczna - możliwość korzystania z dostępu do drogi publicznej byłaby uzależniona od dobrej woli właściciela obciążonej służebnością nieruchomości, wyrażającej się w złożeniu przez niego wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wydając zaskarżone postanowienie, organ naruszył przepis prawa materialnego - art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, będącej konsekwencją błędnej wykładni art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, a także poprzez zaniechanie ustalenia tożsamości właścicieli poszczególnych działek. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem z formalnego punktu widzenia uzasadnienie postanowienia jest prawidłowo skonstruowane. Zdaniem Sądu, jego treści nie wprowadza w błąd, gdyż organ jasno wskazał, że zjazd miałby być wybudowany z drogi krajowej, znajdującej się na działce [...], na działkę o nr. ew. [...]. Sąd nie dostrzega w sprawie naruszenia art. 32 Konstytucji. Orzeczenie organu wynika jedynie z błędnej interpretacji art. 29 ust. 1 u.p.d., nie zaś z tego, że przepis ten sam w sobie dyskryminuje pewną grupę osób. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt. I sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.