II SA/Rz 35/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków przywrócenia stosunków wodnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...]. II SA/Rz 35/15 UZASADNIENIE Podaniem z 2.10.2013 r. (uzupełnionym 8.10.2013 r.) M. M. zwrócił się do Burmistrza [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych spowodowanych podwyższeniem poziomu działki nr 1701/8 w stosunku do jego działki nr 1701/9 w B. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Burmistrz [...] nakazał P. L. – właścicielowi działki nr 1701/8 przywrócenie ww. nieruchomości do stanu poprzedniego poprzez niwelację podwyższenia gruntu i usunięcie nawiezionej ziemi, odpadów budowlanych oraz gruzu. Po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanego, rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy gdyż nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta wpływa negatywnie na grunty sąsiednie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), Burmistrz [...] odmówił nałożenia na właściciela działki nr 1701/8 obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 tej ustawy. W uzasadnieniu podał, że prowadząc ponownie postępowanie dokonał uzupełnienia materiału dowodowego stosownie do wytycznych Kolegium. Działki nr 1701/8 i 1701/9 położone są w naturalnym terenie pagórkowatym o nachyleniu z kierunku północno – zachodniego i północnego w kierunku południowo – wschodnim, ze znacznym spadkiem w kierunku działki nr 1701/9. Na żadnej z ww. nieruchomości nie występują urządzenia melioracyjne. W toku postępowania ustalono, że poziom terenu działki nr 1701/8 został podwyższony gruntem nasypowym i ziemią urodzajną w części północnej o około 10 – 25 cm, a w części dolnej o 35 – 65 cm. W wyniku podwyższenia spadek na działce został w nieznacznym stopniu zmniejszony. Ponadto działka nr 1701/8 w około 1/3 swej części, od strony południowo – zachodniej została zajeżdżona przez samochody przywożące na działkę gruz i odpady budowlane. Działka sąsiednia o nr 1701/7 stanowiąca drogę wewnętrzną została utwardzona klińcem i gruzem, co spowodowało nieznaczne podniesienie poziomu gruntu, jednak nie spowodowało zmiany kierunku spływu wód zgodnie z ukształtowaniem terenu. W ocenie organu ustalony stan faktyczny potwierdził, że dokonane podwyższenie poziomu terenu działki nr 1701/8 spowodowało zmianę stosunków wodnych na gruncie, jednakże zmiany te nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Szkody takiej nie powoduje również składowany w niewielkich ilościach gruz i materiały budowlane bądź zrealizowane ogrodzenie działki. Nie potwierdzono ponadto, aby dokonane nawiezienie ziemi miało wpływ na naturalny spływ wód opadowych i powodowało uszkodzenia budynków na działce nr 1701/9, co wielokrotnie podnosili wnioskodawcy. W istocie na budynek ten negatywnie może wpływać wykonana niwelacja terenu działki nr 1701/9 od strony działki nr 1701/8, która może powodować stagnowanie wód opadowych przy ścianie budynku mieszkalnego i garażu. Wobec powyższego brak szkodliwego wpływu dokonanej zmiany ukształtowania terenu na działki sąsiednie uniemożliwiał wydanie żądanej przez wnioskodawców decyzji, gdyż warunkiem wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne jest m.in. fakt istnienia szkody spowodowanej zaistniała zmianą. W odwołaniu od tej decyzji M. M. i M M. zarzucili wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące błędnym uznaniem, że dokonana zmiana ukształtowania terenu działki nr 1701/8 nie powoduje szkody na działce stanowiącej ich własność. Zaskarżone rozstrzygnięcie organ oparł bowiem w zdecydowanej mierze na opinii biegłego, na podstawie której wydał poprzednio uchyloną decyzję o nałożeniu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Obecnie na podstawie tej opinii i bez przedstawienia innych dowodów wyprowadził wnioski zgoła odmienne, zaś pozostałą część zgromadzonego materiału dowodowego poddał nazbyt swobodnej lub wręcz dowolnej ocenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i są wystarczające dla wydania decyzji merytorycznej, a ponadto wyeliminowane zostały wszystkie uchybienia wskazane poprzednio przez Kolegium. Ustalenia te wynikają z przeprowadzonych przez organ dowodów, przy uwzględnieniu opinii powołanego w sprawie biegłego. Za zasadne uznano twierdzenie, że na działce nr 1701/8 doszło do zmiany stanu wody na gruncie, jednakże niezbędnym elementem dla wydania nakazu w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest ustalenie, czy zmiana ta spowodowała szkody na gruncie sąsiednim. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby jakakolwiek realna szkoda na działce wnioskodawców była bezpośrednim skutkiem zmiany stanu wody na działce 1701/9, a w związku z tym decyzję Burmistrza uznano za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie M. M. i M. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza [...]. W skardze powtórzyli argumentację sformułowaną we wniesionym przez nich odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc, że wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś przyjęcie, że zmiana spływu wód nie wpłynęła szkodliwie na ich nieruchomość – art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał dowodów, na podstawie których oparł zaskarżone rozstrzygnięcie ani też przyczyn, z powodu których innym odwodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Za niezrozumiałe uznano przyjęcie, że w prowadzonym ponownie postępowaniu nie wykazano szkód, które zaistniały na działce skarżących, gdyż szkody takie stwierdzono podczas postępowania prowadzonego w 2013 r. a ich ślady widoczne były jeszcze w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W sposób sprzeczny z jej rzeczywistą treścią organ zinterpretował sporządzoną w sprawie opinię biegłego. Z opinii tej wynika bowiem, że wpływ dokonanego nawiezienia gruntu na działkę skarżących jest znaczny, a zatem szczegółowa analiza ekspertyzy winna prowadzić do konstatacji, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Tymczasem organ I instancji bezkrytycznie przyjął sugestie sformułowane w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przedstawił je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako własne stanowisko. To zaś w zupełności wystarczyło organowi odwoławczemu do zaniechania przeprowadzenia własnego postępowania i skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W ust. 2 na właściciela gruntu nałożony został obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie przepisy te naruszyły. Faktem bezspornym jest, że właściciel działki nr 1701/8 w B. podwyższył poziom swojej działki, w niektórych jej częściach znacznie – nawet do 70 cm. Jak wynika z przeprowadzonych oględzin oraz opinii biegłego w części podwyższona powierzchnia została utwardzona, w części zaś nie. W ocenie biegłego, którego opinia jest kluczowym dowodem w sprawie, spowodowało to zmiany stanu wody na gruncie i w zależności od poszczególnych części działki – albo zmniejszyło jej nasiąkliwość, zwiększając spływ powierzchniowy z działki (część utwardzona), - albo zwiększyło chłonność gruntu i podwyższyło poziom wód powierzchniowych i gruntowych, wpływając na zwiększenie nawodnienia działki 1701/9, która jest położna niżej w stosunku do działki 1701/8 (część nieutwardzona). Dla zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne konieczne było jednak wystąpienie szkody. Biorąc pod uwagę treść opinii biegłego trudno zgodzić się z oceną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zmiana stanu wody na gruncie – dz. 1701/9 jest "nieistotna" i organ nie stwierdził wystąpienia szkód na tej działce. Z opinii biegłego wynika w sposób wyraźny, że taka szkoda wystąpiła w postaci zawilgocenia jednej ze ścian w piwnicy budynku na działce 1701/9. Z opinii biegłego wynika też, ze skutki te byłyby bardziej znaczne, gdyby skarżący nie wykonali na własnej działce rowka odwadniającego w celu zmniejszenia szkodliwego działania na działce sąsiedniej. Wystąpienie zawilgocenia ściany zgłoszone też zostało w czasie rozprawy administracyjnej 28.11.2013 r. i stwierdzone w czasie oględzin 16.06.2014 r., choć już w mniejszym stopniu. Podkreślić jednak należy, że przy zaistnieniu przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wielkość szkody nie ma znaczenia. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musi jedynie zaistnieć faktycznie, być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy (por. np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 30.11.2011 r., II SA/Gl 411/11, LEX Nr 1152534, WSA w Rzeszowie z dnia 16.06.2011 r., II SA/Rz 334/11, LEX Nr 951488). Te okoliczności wskazują, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy w rozpoznawanej sprawie nosi cechy dowolności, a jednocześnie ewentualne określenie obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga jednoznacznego ustalenia jaki jest aktualnie stan faktyczny na obu działkach – tj. 1701/8 i 1701/9. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego stan ten zmieniał się w toku postępowania administracyjnego, głownie za sprawą działań właściciela działki nr 1701/8. Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W postępowaniu ponownym, kierując się obowiązkiem kompleksowego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, organ oceni zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, uwzględniając także ewentualne zmiany stanu faktycznego jakie mogły zaistnieć do chwili obecnej. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.). Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. wobec braku stosownego wniosku skarżących.