II SAB/Po 41/15

Dnia 28 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 roku sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w S. do załatwienia wniosku K. J. z dnia (...) w zakresie żądania udostępnienia: - protokołów z posiedzeń Rady Rodziców w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015 - planów finansowych Rady Rodziców w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015, - regulaminu Rady Rodziców obowiązującego w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w S. na rzecz skarżącego kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Datowaną na dzień (...) marca 2015 r. skargą K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wniesiono o zobowiązanie Wójta do udzielenia żądanej informacji publicznej, zobowiązanie Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy zgodnie z treścią wniosku, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w dniu (...) lutego 2015 r. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w S. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) kosztów związanych z obsługą prawna i reprezentacją szkoły przed sądem powszechnym w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym przywrócenia stosunku pracy byłego pracownika; 2) udostępnienia wszystkich protokołów z posiedzeń Rady Rodziców roku szkolnym 2013/2014 oraz 2014/2015; 3) udostępnienie planu finansowego Rady Rodziców w latach 2013/2014 oraz 2014/2015; 4) udostępnienia kopii regulaminu Rady Rodziców obowiązującej w latach 2013/2014 oraz 2014/2015; 5) podania, jakim kontrolom zewnętrzny była poddawana Szkoła Podstawowa nr (...) w S. w latach 2013 – 2015 oraz przedstawienia dokumentów pokontrolnych wraz z zaleceniami. Pismem z dnia (...) marca 2015 r. Dyrektor odpowiedział, że szkoła nie poniosła żadnych kosztów związanych z reprezentacją przed sądem powszechnym, oraz wskazał, że co do wniosków zawartych w pkt 2 – 4 pisma z dnia (...) lutego 2015 r., wnioskowane informacje nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do ostatniego z wniosków wyjaśniono, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, w związku z czym skarżący jest zobowiązany do wykazania interesu publicznego w zakresie jej uzyskania. Pismem z dnia (...) marca 2015 r. skarżący określił podstawę prawną swojego żądania, w odpowiedzi na co, Dyrektor Szkoły podstawowej nr (...) w S. przesłał mu kopię protokołów z kontroli zewnętrznych. Tym samym, w ocenie skarżącego organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia mu informacji dotyczącej działalności Rady Rodziców. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej nr (...) w S. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej dotyczącej funkcjonowania Rady Rodziców powinien być kierowany bezpośrednio do Rady Rodziców, nie zaś do Dyrektora Szkoły. Zwrócono uwagę, że z informacji uzyskanych od przewodniczącego Rady Rodziców wniosek powyższy został faktycznie złożony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skargi jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej: udostępnienia wszystkich protokołów z posiedzeń Rady Rodziców roku szkolnym 2013/2014 oraz 2014/2015; udostępnienie planu finansowego Rady Rodziców w latach 2013/2014 oraz 2014/2015; udostępnienia kopii regulaminu Rady Rodziców obowiązującej w latach 2013/2014 oraz 2014/2015. Rozpoznając przedmiotową skargę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organy, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Rozpoznanie przez organ sprawy, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z ww. form działania zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Konsekwentnie obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy Dyrektor Szkoły Podstawowej pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia (...) lutego 2015 r., a więc czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do treści art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 256, 2572 ze zm.) dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ja na zewnątrz. Zgodnie z art. 39 ust. 3 i 4 ustawy dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: 1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; 3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki (ust. 3). Dyrektor szkoły lub placówki w wykonywaniu swoich zadań współpracuje z radą szkoły lub placówki, radą pedagogiczną, rodzicami i samorządem uczniowskim (art. 39 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. W myśl z art. 54 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Kompetencje rady rodziców określone w zakresie udziału w opiniowaniu nauczycieli zostały także w art. 54 ust. 2 cyt. ustawy, a także w Karcie Nauczyciela (art. 9c ust. pkt 6 i 7 ustawy o systemie oświaty). Z wyżej wskazanych przepisów wynika zatem, że rady rodziców są społecznymi organami szkoły przewidzianymi w ustawie systemie oświaty, o szeroko zakreślonych kompetencjach w zakresie realizacji zadań oświatowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 47/13, Baza NSA). Oznacza to, że zarówno protokoły posiedzeń rady rodziców jak i dokumenty związane z ich działalnością, dotyczące realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty stanowią dokumenty będące informacją publiczną. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 1 powołanej powyżej ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do dostępu do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, związanej z działalnością rady pedagogicznej pozostaje natomiast Dyrektor Szkoły, a więc podmiot, który reprezentuje ją na zewnątrz. Należy bowiem zauważyć, że rada rodziców, stanowiąc organ szkoły, nie posiada jednak zdolności sądowej. Nie jest ona organem administracji, który podlega kontroli lub nadzorowi władzy publicznej, brakuje również właściwego zespołu przepisów określających zakres praw i obowiązków rady rodziców, a stanowiących o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności. Rada rodziców nie stanowi ponadto jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, ponieważ przepisy prawa nie dopuszczają możliwości nałożenia na nią obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do niej nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 421/12, Baza NSA). Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może być kierowany wyłącznie do Dyrektora Szkoły Podstawowej. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że Dyrektorem Szkoły Podstawowej nr (...) w S. pozostaje w bezczynności, gdyż do dnia wniesienia skargi nie udzielił skarżącemu informacji publicznej dotyczącej udostępnienia wszystkich protokołów z posiedzeń Rady Rodziców roku szkolnym 2013/2014 oraz 2014/2015; udostępnienie planu finansowego Rady Rodziców w latach 2013/2014 oraz 2014/2015; udostępnienia kopii regulaminu Rady Rodziców obowiązującej w latach 2013/2014 oraz 2014/2015. W zakreślonym terminie nie wydano również decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji. Tym samym obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było zobowiązanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w S. do rozpoznania wniosku skarżącego, dotyczącego udostępnienia wszystkich protokołów z posiedzeń Rady Rodziców roku szkolnym 2013/2014 oraz 2014/2015; udostępnienie planu finansowego Rady Rodziców w latach 2013/2014 oraz 2014/2015; udostępnienia kopii regulaminu Rady Rodziców obowiązującej w latach 2013/2014 oraz 2014/2015, terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji). Jednocześnie Sąd, rozpoznając wniesioną skargę, stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że organ udzielił częściowo odpowiedzi na złożony wniosek. Brak terminowego udzielenia wszystkich informacji, o jakie wnioskował skarżący, był wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wadliwego przyjęciu, że bezczynność w udzieleniu informacji ma miejsce, gdy organ w ustawowym terminie nie podejmuje żadnych czynności. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać jedynie oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także określenie okoliczności sprawy. Stąd, w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek przemawiających za wydaniem orzeczenie, iż bezczynności miała charakter rażący. Podobnie Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Częściowe rozpoznanie wniosku skarżącego nie uzasadniało bowiem zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na fakt, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr (...) w S. udzieli skarżącemu informacji dotyczącej kosztów związanych z obsługą prawna i reprezentacją szkoły przed sądem powszechnym w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym przywrócenia stosunku pracy byłego pracownika oraz kontroli zewnętrznych, jakim była poddawana Szkoła Podstawowa nr (...) w S. w latach 2013 – 2015, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powyższym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowaniu orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.