II SA/Rz 139/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [.] "[.] " w [.] (dalej zwane jako: "Stowarzyszenie") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO w [.]" lub "Kolegium") z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.] o odmowie wszczęcia postępowania, które wydano w następującym stanie sprawy; Ostateczną decyzją z dnia [.] marca 2008 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] umorzył postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [.]" przy ul. [.] w [.]. Decyzja powyższa została doręczona jedynie inwestorowi i jego pełnomocnikowi. W podaniu z dnia 29 maja 2014 r. Stowarzyszenie zwróciło się do SKO w [.] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] marca 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [.] września 2014 r. nr [.], SKO w [.] odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej: "K.p.a.". W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że decyzja Prezydenta Miasta [.] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W myśl ówcześnie obowiązującego art. 46a ust. 6 w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się art. 31 K.p.a. Niemniej, przepisu tego nie można wykładać w sposób rozszerzający, a przez to nie znajduje on – w ocenie Kolegium, zastosowania w postępowaniach nadzwyczajnych. Należało zatem wniosek Stowarzyszenia rozpatrzeć w oparciu o dyspozycje art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Nie stwierdzono jednak zaistnienia określonych w nich przesłanek do wszczęcia postępowania w urzędu. Wprawdzie przedmiot działalności Stowarzyszenia określony w statucie obejmuje materię będącą przedmiotem decyzji z dnia [...] marca 2008 r., to jednak nie wykazano, aby za wszczęciem postępowania przemawiał interes społeczny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie zarzuciło, że Kolegium nie wyjaśniło, w jaki sposób wnioskodawca powinien wykazać istnienie interesu społecznego w zgłoszeniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wszak w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. pominięto zjawisko kumulacji pola elektromagnetycznego oraz nie uwzględniono maksymalnych pochyleń anten, a osie głównych wiązek znajdują się w miejscach dostępnych dla ludności, możliwych do zabudowy lub zabudowanych. Została ona zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie uwzględniono w toku tamtego postępowania wymienionych okoliczności. Podstawę do wszczęcia żądanego postępowania stanowić powinno zatem już samo uprawdopodobnienie przez organizację społeczną wad decyzji powodujących jej nieważność. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.], SKO w [.] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Podkreślono, że udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej strony jest możliwy tylko po spełnieniu przesłanek określonych w art. 31 K.p.a. Nie wystarczy zatem, aby postępowanie dotyczyło praw i obowiązków innych osób i udział w nim organizacji uzasadniony był celami statutowymi, lecz również musi za tym przemawiać interes społeczny, czego Stowarzyszenie nawet nie uprawdopodobniło. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Stowarzyszenie, które wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: 1) art. 31 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stanowisko organizacji społecznej wskazujące wady rażącego naruszenia prawa kwestionowanej decyzji nie stanowią dostatecznej przesłanki uzasadniającej wystąpienie interesu społecznego do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, 2) art. 31 § 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organizacja społeczna nie wykazała istnienia interesu społecznego w sytuacji, w której organ nie wskazał, jak należy rozumieć to pojęcie, 3) art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości działania organizacji społecznej w sprawie, w której wymaga się wiadomości specjalnych i jest związana bezpośrednio przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz udziałem społeczeństwa i organizacji ekologicznych. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia fakt uprawdopodobnienia, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, było wystarczającą okolicznością uzasadniającą wystąpienie interesu społecznego we wszczęciu z urzędu przez SKO w [.] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Na wstępnym etapie postępowania nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie dowodu w tym zakresie, a wniosek zgłoszono w związku z powzięciem uzasadnionego podejrzenia naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta [...]. Na tej podstawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wydanych w sprawie postanowień oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ostateczną decyzją z dnia [.] marca 2008 r. Prezydent Miasta [.] umorzył postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [.]przy ul. [.] 2a w [.] . Jak wynika z akt tamtej sprawy w postępowaniu tym uczestniczył wyłącznie reprezentowany przez pełnomocnika inwestor. Podstawą umorzenia postępowania było ustalenie przez Prezydenta Miasta [.], że planowane na działkach nr 1174, nr 1175, nr 1180/1 w obr. [...] przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. We wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Stowarzyszenie zarzuciło rażące naruszenie prawa a w szczególności § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm. – zwane dalej Rozporządzeniem) przez jego niezastosowanie, gdyż nie sumowano mocy anten na danym sektorze oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak wskazania przepisów prawa materialnego oraz brak dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych i oparcie decyzji na dokumencie "pozaadministracyjnym" przedłożonym przez inwestora z pominięciem zjawiska kumulacji. Już w treści uzasadnienia wniosku oprócz bardzo szerokiego przytoczenia stanowiska judykatury dotyczącego wzmiankowanego § 4 Rozporządzenia i konieczności jego uwzględnienia oraz wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" zawarto stwierdzenie, "iż sprawa dotyczy zdrowia i życia ludzi" a wcześniej, iż "organ prawdopodobnie oparł się na ustaleniach dokonanych przez inwestora, który sporządził niepełną kwalifikację inwestycji nie uwzględniając kumulacji" pól elektromagnetycznych i nie ustalając maksymalnych tiltów elektrycznych anten oraz nie uwzględniając aktualnej i przyszłej zabudowy w odległościach wskazanych w Rozporządzeniu. Organ bez jakichkolwiek wyjaśnień tych kwestii nie kwestionując okoliczności, iż ze Statutu Stowarzyszenia wynika, iż do jego celów statutowych należy m.in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego uznał, że nie został wykazany interes społeczny we wszczęciu postępowania. W ocenie SKO wniosek nie zawierał nawet szczątkowej argumentacji uzasadniającej przekonanie, że wszczęcie z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym leży w interesie społecznym. Tę argumentację podzielono przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zarzucając nieskonkretyzowanie interesu społecznego w indywidualnej sprawie. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Sądu SKO zasadnie przyjęło, że w postępowaniu nadzwyczajnym, które przecież jest odrębnym postępowaniem, nie znajdują zastosowania przepisy szczególne dotyczące postępowania zwykłego, wyłączające stosowanie art. 31 K.p.a. Należało więc zbadać możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z urzędu w oparciu o podanie Stowarzyszenia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09 i z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09 (www.cbois.nsa.gov.pl) użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001r., sygn. II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast, w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r., sygn. II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o wszczęcie postępowania, była jednoznaczna i klarowna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa zdaniem NSA wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 kpa. Jest bezsporne, iż składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania nie może być udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do meritum. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika zatem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego, związanego z dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z 20.01.2010r. sygn. II OSK 139/09). NSA wskazał też, że nawet interes zbiorowości korzystającej z instalacji nie mógłby być uznany za godny ochrony interes społeczny na przykład w przypadku ustalenia nielegalnego wybudowania stacji bazowej bądź szkodliwego oddziaływania na zdrowie okolicznych mieszkańców. W pojęciu interesu społecznego zawierają się bowiem zasługujące na ochronę wartości, których realizacji nie służy powołanie się na korzyść odnoszoną przez inwestora czy pewną zbiorowość z funkcjonowania danego urządzenia, które może szkodliwie oddziaływać na środowisko, w tym na zdrowie czy życie ludzi. Na kanwie niniejszej sprawy jeśli okazałoby się, że przedstawione przez inwestora dokumenty i dane nie uwzględniały np. zjawiska kumulacji promieniowania elektromagnetycznego lub (bez względu na szerszą wykładnię pojęcia) miejsca dostępne dla ludności w rzeczywistości znajdują się w odległościach nieprzekraczających wartości przewidzianych w Rozporządzeniu, to oczywiste jest, że w interesie społecznym mającym na celu ochronę ludzi przed szkodliwymi skutkami promieniowania, którego działanie może być zagrożeniem dla ich życia lub zdrowia jest wszczęcie postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu w tym wypadku interes społeczny po części pokrywa się z celem statutowym Stowarzyszenia przewidzianym w § 7 tiret 2 Statutu tej organizacji, choć oczywiście jest on szerszy. Istnieje tu ścisły związek między interesem społecznym a celami statutowymi. Rzeczywiście Stowarzyszenie dosyć lakonicznie i nieporadnie, lecz jednak co do zasady zasygnalizowało istnienie interesu społecznego we wszczęciu konkretnego postępowania i nie wydaje się, aby chodziło tu o partykularne interesy jego członków. Zauważyć też trzeba, że w niniejszej sprawie nie chodzi o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w już toczącym się postępowaniu. Tu organizacja społeczna żądała wszczęcia nadzwyczajnego postępowania z urzędu wskazując na rażące naruszenia prawa. Na tym etapie nie można stwierdzić i ustalić, czy zarzuty te są zasadne czy też nie. Jak podkreślił NSA w powoływanym wcześniej wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09 niewątpliwie zasadne jest wymaganie, aby organizacja przytoczyła okoliczności konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie, jednak za wystarczające można uznać powołanie się na uogólniony interes ogólny, związany z dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem promieniowania z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej umieszczonej na budynku. Niedookreślony charakter kategorii interesu społecznego pozwala na przyjęcie jego istnienia o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może on wynikać. Zdaniem Sądu tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Jak wcześniej sygnalizowano zupełne odrębną kwestią pozostaje czy wskazywane przez Stowarzyszenie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji istnieją czy też nie. Kwestie te mogą bowiem zostać wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. Oczywiście nie chodzi tu o wykładnię pojęcia niezdefiniowanego w ustawie, lecz choćby o pominięcie zjawiska kumulacji promieniowania, którego uwzględnienie nakazywały przepisy prawa czy faktyczne istnienie możliwości oddziaływania promieniowania w dawkach, które nie mogą być uznane za bezpieczne o wartościach przekraczających określone w Rozporządzeniu w miejscach dostępnych dla ludności. W postępowaniu nieważnościowym organ jest bowiem zobligowany do zbadania czy zachodzi którakolwiek z podstaw do stwierdzenia nieważności niezależnie od podstaw wskazywanych we wniosku o wszczęcie postępowania. Ponadto Sąd podziela pogląd, który pojawił się w orzecznictwie, że jeśli któraś z przesłanek uzasadniających zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. nie została dostatecznie wyjaśniona przez organizację to organ powinien wezwać tę organizację do wykazania powyższego (zob. uzasadnienia wyroków WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13 i z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 580/10 – cbois.nsa.gov.pl). Takie stanowisko uwzględnia dyrektywy wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., które powinny mieć zastosowanie już na wstępnym etapie. W niniejszej sprawie SKO pominęło okoliczności wynikające z treści wniosku o wszczęcie postępowania wyartykułowane co prawda lakonicznie ale jednak mogące przemawiać za istnieniem interesu społecznego we wszczęciu konkretnego postępowania. Z przytoczonych we wniosku jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności wynika bowiem uogólniony interes społeczny związany z dążeniem do ochrony okolicznej ludności przed szkodliwym dla zdrowia promieniowaniem elektromagnetycznym, co pozostaje w ścisłym związku z celami statutowymi Stowarzyszenia. Jeśli istotnie w wiązkach promieniowania w odległościach mniejszych niż wynikające z Rozporządzenia znajdowałyby się miejsca dostępne dla ludności np. budynki istniały już w chwili wydania decyzji. W świetle powyższego naruszenie w/w przepisów postępowania, w tym art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie bowiem istnienia interesu społecznego w postaci konieczności ochrony zdrowia ludzi, mogących się znajdować w zasięgu promieniowania o wartościach przekraczających dopuszczalne prawem wartości powinno skutkować wszczęciem postępowania z urzędu i zbadaniem czy zachodzą jakiekolwiek przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu.