II OSK 2641/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 349/13 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 2641 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w W. (zwanej dalej skarżącą Spółką lub Inwestorem) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Pruszkowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie działek nr ew. [...], [...] obręb [...] (etap I-IV) przy ul. D. w P. Pismem z dnia 17 maja 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 18 stycznia 2012 r.) T. R. wniosła o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] listopada 2009r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Starosta Pruszkowski na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił ww. postępowanie, a następnie pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. wezwał T. R. do wskazania konkretnej okoliczności godzącej w jej interes prawny oraz przepisu prawa, który upoważnia ją do otrzymania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. T. R. wyjaśniła, że przedmiotowa inwestycja zacienia jej nieruchomość, a prowadzona budowa negatywnie oddziałuje na należący do niej budynek. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta Pruszkowski nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji o analizę zacienienia projektowanej zabudowy w stosunku do istniejących budynków znajdujących się na działce nr ew. [...] przy ul. B. w W. Pismem z dnia 24 września 2012 r. (wpływ do organu w dniu [...] września 2012 r.) Inwestor poinformował organ o uzupełnieniu dokumentacji o żądaną analizę zacieniania. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta Pruszkowski na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145, art. 146 K.p.a., art. 104 K.p.a. oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- dalej zwanej Prawem budowlanym) odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2009 r. Jak wskazał organ, inwestor nie przedłożył żądanej analizy zacieniania, a jej brak uniemożliwia jednoznaczne określenie, czy nieruchomość należąca do T. R. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zespołu budynków. Tym samym wnioskująca nie wykazała, że budynki znajdujące się na jej nieruchomości są zacieniane przez projektowane budynki, zatem nie wykazała interesu prawnego ani przepisu prawa upoważniającego ją do otrzymania statusu strony w niniejszym postępowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. R., podnosząc, że organ I instancji zbyt pochopnie przesądził, nie przeprowadzając niezbędnych w sprawie dowodów, że nie wykazała ona swojego interesu prawnego w postępowaniu, a tym samym zaniechał przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nadto podała, iż inwestycja odbiega od ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, nie zapoznał się z wynikami analizy zacienienia, która wpłynęła do Starostwa w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz pomimo niewypełnienia przez inwestora w terminie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, czy inwestycja zatwierdzona decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. oddziałuje na nieruchomość T. R. Tym samym zdaniem Wojewody, organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie, Starosta Pruszkowski powinien jednoznacznie ustalić, czy w przedmiotowym postępowaniu spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył Inwestor, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej Spółki w zaskarżonej decyzji nie wskazano, by pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a przeciwnie – wskazano na istnienie dowodów w aktach sprawy, których organ I instancji nie ocenił w sposób należyty przed wydaniem decyzji. Tym samym nie istniała potrzeba powtarzania postępowania dowodowego, ale konieczność jego weryfikacji i wydania przez Wojewodę merytorycznej decyzji. Nadto ponieważ T. R. nie wykazała swojego interesu prawnego, a jedynie faktyczny, Starosta prawidłowo stwierdził brak przymiotu strony i odmówił uchylenia decyzji własnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. T. R. wniosła o oddalenie skargi. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał analizy art. 138 § 2 K.p.a., a w jej wyniku stwierdził, że nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji została wydana w warunkach nieustalonego stanu faktycznego sprawy i bez uwzględnienia dowodów, które znajdowały się w aktach sprawy w dniu wydania decyzji. Starosta Pruszkowski w uzasadnieniu decyzji wskazał, że brak analizy zacienienia projektowanej zabudowy uniemożliwia jednoznaczne określenie, czy nieruchomość należąca do T. R. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zespołu budynków. Tymczasem organ I instancji był w posiadaniu analizy zacienienia na podstawie, której mógł dokonać stosownych ustaleń. Nadto Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że Starosta Pruszkowski, nie zauważając znajdującej się w aktach sprawy analizy i w związku z tym stwierdzając, że inwestor nie wypełnił w terminie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, czy sporna inwestycja oddziałuje na należącą do T. R. nieruchomość. Tym samym organ odwoławczy, w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie uznał, że Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie przez organ I instancji, czy w przedmiotowym postępowaniu spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro zaś niniejsze postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy. Organ był. zatem zobligowany by na mocy art. 138 § 2 K.p.a. wydać decyzję, o której mowa w tym przepisie. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem bez tego naruszenia powinno zapaść rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji podkreślono, że Wojewoda, stwierdzając możliwość nieprawidłowego zastosowanie prawa materialnego powinien wydać decyzję merytoryczną, przy uwzględnieniu dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Nie zachodzi potrzeba prowadzenia nowego postępowania dowodowego, lecz ocena i uwzględnienie dowodów już zebranych. Pominięcie natomiast przez Starostę Pruszkowskiego dowodu, znajdującego się w aktach sprawy nie świadczy o potrzebie prowadzenia ponownego postępowania dowodowego, a jedynie o potrzebie uwzględnienia tego dowodu w postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Jak trafnie podkreślał to Sąd pierwszej instancji, przedmiot niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc decyzja kasacyjna. Kontrola sądowa sprowadzała się, zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy. Zasadność wydania takiej decyzji w sprawie została w skarżonym wyroku wykazana, a wniesiona kasacja nie przedstawiła takich podstaw, które podważyłyby stanowisko Sądu pierwszej instancji. Dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji, tak w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i jego oceny były tego rodzaju, że uzasadniały one przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu kasacji uchybienia Starosty Pruszkowskiego nie sprowadzały się jedynie do prostego pominięcia znajdującego się w aktach sprawy dokumentu, ale do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można było rozstrzygnąć sprawy. Należało do nich: niewyjaśnienie, czy wnioskodawcy T. R. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żądała, a więc czy została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz ustalenie na podstawie dokumentów przedłożonych przez Inwestora lub na podstawie ustaleń poczynionych przez organ administracyjny, czy inwestycja zatwierdzona decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. oddziałuje na nieruchomość wnioskodawcy, oraz ewentualnie dalej jaki charakter ma to naruszenie. Braki te świadczą o tym, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie zostało zrealizowane z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom autora kasacji, braki te nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, bowiem działanie takie prowadziłoby do pozbawienia stron postępowania administracyjnego jednej instancji i możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia na drodze instancyjnej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał szerokiej analizy jednej z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad, tj. zasady dwuinstancyjności, wywodząc, iż przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do jej naruszenia, a w efekcie uchybieniu prawu do rzetelnej kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Podzielając powyższe zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podkreślić jedynie trzeba, iż zasada szybkości postępowania nie może przeważać nad innymi zasadami i prawami chroniącymi podstawowe prawa jednostki w postępowaniu administracyjnym. Do takich należy wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasada prawa do procesu, przez którą należy rozumieć prawo jednostki do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 82). W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.