II OSK 2447/15

Dnia 24 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1016/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy skwerowi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1016/14, stwierdził nieważność § 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy skwerowi, a w pozostałej części oddalił skargę Wojewody[...] . Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 11 września 2014 r. Wojewoda[...] , działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie nadania nazwy "skwer[...] " - jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w [...] nadała nazwę "skwer[...] " terenowi położonemu w [...] na części działki nr[...] , stanowiącej własność Gminy [...] i Skarbu Państwa, u zbiegu ulic [...] (obręb[...] , KM 28). Wojewoda podniósł, że wskazany przez Radę Miejską, jako podstawa prawna uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260), a także wznoszenia pomników" nie stanowi upoważnienia do nadawania nazw placom (obiektom), które nie są drogami publicznymi. Skwer, co nie budzi wątpliwości, nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W § 3 uchwały Rada Miejska postanowiła, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] ", co oznacza że intencją Rady było nadanie przedmiotowej uchwale rangi aktu prawa miejscowego. Natomiast, w ocenie organu nadzoru, kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego regulacja zawarta w § 3 uchwały, przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] , narusza przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, a w pozostałej części skargę Wojewody [...] oddalono Sąd pierwszej instancji przyznał rację organowi nadzoru, co do braku podstaw do nadania uchwale rangi (charakteru) aktu prawa miejscowego. W szczególności, w sensie merytorycznym uchwała nie spełnia wymogów odnoszonych do aktów powszechnie obowiązujących z tej racji, że nie zawiera w swojej treści norm generalnych i abstrakcyjnych (nawet jednej normy spełniającej te wymogi). Po wtóre, w kontekście formalnym, brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej) do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP. Prezydent Miasta [...] nie wskazał ani jednej normy zawartej w uchwale, która miałaby znamiona generalności i abstrakcyjności, jak również nie wykazał istnienia upoważnienia ustawowego do nadawania nazw placom publicznym (poza tymi, które mają status dróg publicznych) w drodze aktów prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Wojewody, co do konieczności unieważnienia uchwały w całości. Wskazał na różnicę pomiędzy sytuacją, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego, nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale niespełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny). Z tych powodów wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter, tj. § 3 stanowiącego, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] ". W pozostałym zakresie brak jest podstaw, aby postanowienia uchwały kwestionować z tym zastrzeżeniem, iż po wyeliminowaniu § 3 staje się ona aktem wewnętrznym, do wydania którego wystarczające jest upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez błędną ich wykładnię. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wadliwość uchwały polegająca na przyjęciu regulacji § 3 nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Sztuczne (bezpodstawne) nadanie waloru aktu prawa miejscowego uchwale niespełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazanie jej publikacji w organie promulgacyjnym oraz określenie terminu wejścia w życie właściwego dla aktów prawa miejscowego przesądza o nieważności uchwały w całości. Wojewoda nie zgodził się z poglądem Sądu również ze względu na konieczność zawarcia w uchwale konkretnego przepisu, z którego wynikać musi jednoznaczny termin wejścia w życie podejmowanego aktu. W odniesieniu bowiem do uchwał rady gminy niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących, należy przyjąć, iż organ ten, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, może dowolnie kształtować termin wejścia ich w życie, przy czym zawsze musi być on precyzyjnie, wyraźnie wskazany - tak, by można było jednoznacznie określić datę wejścia w życie danego aktu (nie może być on dorozumiany). Natomiast Sąd błędnie zakłada automatyczne wejście omawianego aktu w życie w charakterze aktu wewnętrznego, po unieważnieniu jego § 3. Stanowisko, zgodnie z którym "wystarczającym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter, tj. § 3" powoduje, iż uchwała, po unieważnieniu jej § 3 nie posiada w ogóle określonego przez radę terminu wejścia w życie. Taki sposób rozstrzygnięcia kwestii wejścia w życie uchwały jest nie do przyjęcia, bowiem rodzi doniosłe skutki w praktyce stosowania jej przepisów. Samo stwierdzenie nieważności § 3 uchwały spowodowałoby, że data jej wejścia w życie stałaby się niepewna. Taka uchwała nie czyniłaby zadość wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadom: określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa i do stanowionego przez nie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia postanowień art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) przez błędną ich wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie składu orzekającego skarżący kasacyjnie nie wykazał argumentacyjnie, na czym polegała błędna wykładnia wskazanych norm. Nadto trzeba zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki w ogóle nie dokonywał wykładni postanowień art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rada Miejska w [...] nadała nazwę "skwer[...] " terenowi położonemu w [...] na części działki nr[...] . Zgodnie z art. art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260), a także wznoszenia pomników". Przedmiotowy skwer nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Istotą sporu jest określenie, czy uchwała o nadaniu nazwy skwerowi stanowi akt prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] . Wadliwość aktu podnoszona przez Wojewodę [...] dotyczyła przyjęcia postanowienia § 3 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym wchodzi ona w życie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] ", polegała na ustanowieniu wejścia uchwały w życie w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla uchwały niemającej charakteru aktu prawa miejscowego. W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się z przyjętym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że wskazana wada "nie uzasadniała konieczności unieważnienia przedmiotowej uchwały całości". Zaznaczyć należy, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05 (ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 88), przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną również do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Kompetencję rady gminy do nadawania nazw ulicom, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13, potwierdza brzmienie art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzygnie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładowego wskazania spraw należących do zaspokajania potrzeb wspólnoty, jako zadaniu należących do zadań własnych gminy, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie, więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 potwierdza stanowisko, że nadawanie nazw ulicom ogólnie dostępnym, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi kompetencję gminy. Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. OSK 879/05, LEX nr 207887). Odrębną kwestią jest natomiast moc prawna uchwały o nadaniu nazwy ulicy, placowi czy skwerowi. Z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika bowiem charakter prawny uchwały. W piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi akt prawa miejscowego. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego przemawiają spełniane przez nazwę ulicy, palcu, czy skweru funkcje publicznoprawne. Stanowią one element realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 633/11, ONSAiWSA 2012 r., nr 3, poz. 55; por. też M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 6, s. 19). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania można przyjąć, że na gruncie normy kompetencyjnej art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy mamy do czynienia ze swoistym dualizmem przedmiotowym, wpływającym na moc prawną i w konsekwencji na moc obowiązującą, uchwał o nadaniu nazwy ulicy. Jak wskazano wyżej, doktryna i orzecznictwo zasadniczo stoją na stanowisku, że uchwała o nadaniu nazwy ulicy stanowiącej drogę publiczną jest aktem prawa miejscowego. Relewantną przesłanką realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Oznacza to, że podjęcie uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, zaś podjęta uchwała nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej. W tym kontekście, można zgodzić się z przyjętym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że trzeba rozróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego, nadając mu inny charakter, nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale niespełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że stwierdzenie nieważności § 3 uchwały bezprawnie konwaliduje moc prawną całej uchwały, jako aktu wewnętrznie obowiązującego. Sąd Wojewódzki nie dokonał zmiany kwalifikacji uchwały, wbrew jednoznacznym intencjom Rady Miejskiej w[...] . W ramach wykładni operacyjnej trafnie przyjął, że: "wystarczającym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter, tj. § 3". Wykazana wada "nie uzasadniała konieczności unieważnienia przedmiotowej uchwały w całości". Nie powoduje to, wbrew zarzutom i obawom skarżącego, że przedmiotowa uchwała, po unieważnieniu § 3, będzie pozbawiona regulacji dotyczących terminu wejścia w życie. Wymagania dotyczące zasad ogłaszania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wejścia w życie aktu dotyczą prawa miejscowego, a nie aktów obowiązujących wewnętrznie, gdyż nie ma ustawowego obowiązku ich publikacji. Z tych względów, należy uznać, że skarga nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.