III SA/Lu 484/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi Rady Gminy L. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy L. K. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2015 w części obejmującej Rozdział VI ust. 2 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 lutego 2015 r., znak: PN-II.4131.75.2015, Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Nr IV/15/2015 Rady Gminy Lubycza Królewska z dnia 23 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2015, w części obejmującej Rozdział VI ust. 2 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2012 r., poz. 1356, ze zm.; dalej: u.w.t.). W Rozdziale VI ust. 2 Programu Rada postanowiła, iż: "Członkom Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Lubyczy Królewskiej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową na zasadach określonych w rozporządzeniu dotyczącym zasad ustalania oraz wysokość należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju z zastrzeżeniem, iż podróżą służbową jest wykonywanie zadań przez członków Komisji określonych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2015 rok, poza miejscowością Lubycza Królewska". W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja została podjęta bez uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Art. 41 ust. 5 u.w.t. upoważnia radę gminy do ustalenia zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Przepis ten nie przyznaje radzie kompetencji do ustalenia innych - poza wynagrodzeniem - świadczeń związanych z realizacją zadań wskazanych w art. 41 ust. 1 ustawy. W ocenie Wojewody przez pojęcie "wynagrodzenie" należy rozumieć świadczenie konieczne, o charakterze przysparzająco-majątkowym, wypłacane za wykonaną pracę na rzecz komisji. Natomiast kosztów podróży nie można zaliczyć do składników wynagrodzenia, gdyż jest to świadczenie wyrównawcze, pokrywające wydatki związane z wykonywaną pracą, nie będące zaś ekwiwalentem wykonywanej pracy. Członkowie komisji są osobami wykonującymi specjalistyczne zadania, za które przysługuje im wynagrodzenie. Urząd gminy nie jest pracodawcą dla członków komisji, ani nie są oni związani z komisją stosunkiem pracy. W konsekwencji, do członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie będą miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167). Tym samym Rada Gminy wprowadzając przedmiotowe uregulowanie w zakresie finansowania kosztów podróży służbowych członków GKRPA przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. W skardze do sądu administracyjnego Rada Gminy Lubycza Królewska zakwestionowała stanowisko organu nadzoru. Rada wskazała, że członkowie gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wykonują szereg zadań zarówno ustawowych jak i określonych w uchwale rady gminy. Są to wyjazdy do rodzin, instytucji, stowarzyszeń, punktów sprzedaży alkoholu rozmieszczonych na terenie całej gminy, a także wyjazdy do sądów i na szkolenia. Wykonywanie zadań zmienianych corocznie w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych powoduje obowiązek uczestnictwa w szkoleniach. To powoduje, aby za dojazdy członkowie komisji mieli zwracane koszty przejazdów. W uchwale zaznaczono, że podróżą służbową jest wykonywanie zadań przez członków Komisji określonych w Gminnym Programie na 2015 rok. Ustawodawca użył sformułowania "zasady wynagradzania", aby członkowie komisji otrzymywali rzeczywiste wynagrodzenie za swoją pracę. W uchwale Rady Gminy na 2013 rok znajdował się zapis, że członkom komisji przysługuje zwrot kosztów delegacji, poniesionych z tytułu podróży służbowych na szkolenia, konferencje oraz inne wyjazdy związane z wykonywaniem zadań komisji, według załączonych delegacji, rachunków i biletów za przejazd. Było to racjonalne i słuszne dla członków komisji. Regulacja ta nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Brak takiego zapisu w Programie na 2014 rok spowodował, że członkom komisji środki z wynagrodzenia nie wystarczyły na pokrycie kosztów dojazdów. Zapisy o treści takiej jak w skarżonej uchwale znajdują się w uchwałach rad gmin z terenu całej Polski. Nadto z piśmiennictwa wynika, że członkom komisji należą się należności na pokrycie kosztu udziału i dojazdu np. na szkolenia. Jednocześnie uznano, że należy wskazać podstawę obliczenia kosztów dojazdu np. poprzez odwołanie się do obowiązujących w gminie regulacji dotyczących zwrotu kosztów podróży pracownikom urzędu gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 17 lutego 2015 r., stwierdzające nieważność uchwały Nr IV/15/2015 Rady Gminy Lubycza Królewska z dnia 23 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2015, w części obejmującej Rozdział VI ust. 2 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały. Sądowa kontrola legalności aktów nadzoru ma pewne specyficzne cechy. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.; dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 zd. 1). Organ nadzoru stwierdza zatem nieważność uchwały (zarządzenia), jeśli uzna, iż jest ona sprzeczna z prawem. Z kolei sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem aktu nadzoru ma zbadać, czy zastrzeżenia organu nadzoru co do legalności uchwały były zasadne. Innymi słowy, jeśli sąd dochodzi do konkluzji, że akt nadzoru jako niezgodny z prawem należy uchylić, czyni to w konsekwencji przyjęcia, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, uchwała jest zgodna z prawem. Dokonuje zatem, choć tylko pośrednio, oceny legalności samej uchwały organu samorządowego (por. J. Parchomiuk, Granice rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego w sprawach kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, ZNSA 6/2013, s. 69). Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy należy stwierdzić, że zastrzeżenia Wojewody co do legalności zakwestionowanej przez niego uchwały nie były zasadne, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 41 ust. 2 i ust. 5 u.w.t. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w gminnym programie rozwiązywania problemów alkoholowych zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W zakwestionowanym przez Wojewodę rozdziale VI ust. 2 Programu Rada wprowadziła rozwiązanie, w myśl którego członkom Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Lubyczy Królewskiej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową na zasadach określonych w rozporządzeniu dotyczącym zasad ustalania oraz wysokość należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju z zastrzeżeniem, iż podróżą służbową jest wykonywanie zadań przez członków Komisji określonych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2015 rok, poza miejscowością Lubycza Królewska. Wojewoda dokonał wąskiej interpretacji użytego w art. 41 ust. 5 u.w.t. pojęcia "wynagrodzenia", jako świadczenia wypłacanego za wykonaną pracę na rzecz komisji. Doprowadziło go to do wniosku, że przyznanie członkom komisji prawa do należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową oznacza wyjście poza upoważnienie ustawowe, a zatem w tym zakresie uchwała jest niezgodna z prawem. W ocenie sądu stanowisko Wojewody jest błędne, a za taką konkluzją przemawiają względy wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Dokonując wykładni językowej pojęcia wynagrodzenie należy zwrócić uwagę, że w języku powszechnym oznacza ono z jednej strony zapłatę za pracę, ale z drugiej również odszkodowanie za utratę czegoś (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, tom 5, Warszawa 2003, s. 312). Językowa wykładnia art. 41 ust. 5 u.w.t. prowadzi do wniosku, że wbrew stanowisku organu nadzoru koszty podróży da się zmieścić w zakresie pojęciowym terminu "wynagrodzenie", chodzi bowiem przecież o wynagrodzenie strat, jakie ponosi członek komisji wydatkując swoje środki na odbycie podróży służbowej. Oczywiście język powszechny nie może być wyłączną determinantą wykładni językowej, trzeba bowiem mieć na uwadze fakt, że język prawny (aktów prawnych) może abstrahować od znaczeń pojęć występujących w języku powszechnym. Przyjęty przez Wojewodę sposób rozumienia pojęcia wynagrodzenia jest charakterystyczny dla przepisów z zakresu prawa pracy. Tu rzeczywiście można odnotować węższe rozumienie, ograniczające ten termin do zapłaty za świadczoną pracę. Należy jednak zwrócić uwagę na specyficzną pozycję prawną członków komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie pozostają oni z gminami w żadnym stosunku zatrudnienia, nawet w oparciu o umowy cywilnoprawne (podobnie NSA w wyroku z 2 lutego 2000 r., SA/Rz 1831/99). Nie ma zatem dostatecznie silnych argumentów, aby ograniczać rozumienie pojęcia wynagrodzenia w ich przypadku do znaczenia węższego, charakterystycznego dla przepisów prawa pracy (podobnie: WSA w Gdańsku w wyroku z 8 października 2012 r., III SA/Gd 1003/12, w którym stwierdził, że wynagrodzenie członka komisji z zasady nie jest wynagrodzeniem o takim charakterze jak wynagrodzenie za pracę). Sama wykładnia językowa nie daje jednoznacznej odpowiedzi w kluczowej dla sprawy kwestii interpretacji art. 41 ust. 5 u.w.t. Konieczne jest zatem sięgnięcie do innych reguł wykładni. W orzecznictwie zwrócono uwagę na podobieństwo wynagrodzenia członków komisji do wynagrodzenia radnych (por. przytaczany wyżej wyrok NSA z 2 lutego 2000 r.). Teza ta jest zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni uzasadniona, biorąc pod uwagę charakter czynności wykonywanych przez obydwie grupy podmiotów (wykonywanie zadań publicznych związanych z potrzebami społeczności lokalnej, brak jakiegokolwiek stosunku pracy czy umownego łączącego członka komisji czy radnego z gminą). Należy zwrócić uwagę, że radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, na zasadach ustalonych przez radę gminy (art. 25 ust. 4 u.s.g.). W ocenie sądu biorąc pod uwagę analogię pomiędzy zadaniami wykonywanymi przez członków komisji i radnych, podobieństwo ich relacji prawnych z gminą, brak możliwości uzyskania przez członków komisji możliwości uzyskania zwrotu kosztów podróży służbowych stanowiłby naruszenie zasady równego traktowania. Trzeba przy tym wskazać, że poza zakwestionowanym przez Wojewodę uregulowaniem nie ma żadnych podstaw do ubiegania się przez członka komisji o zwrot kosztów podróży służbowych. W odniesieniu do pracowników samorządowych kwestię tę reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167), ale z uwagi na brak stosunku prawnego zatrudnienia pomiędzy członkiem komisji a gminą przepisy te z oczywistych względów nie mogą być do nich stosowane. Należy przy tym zauważyć, że w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 4 u.w.t.), a zatem mogą to być zarówno radni jak i inne osoby. W takiej sytuacji niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji prawnej członków komisji stałoby się jeszcze bardziej jaskrawe, skoro członek komisji będący radnym miałby prawo do zwrotu kosztów podróży służbowych na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., a członek komisji nie będący radnym takiego uprawnienia nie miałby, z uwagi na brak podstawy prawnej. Zakwestionowane przez Wojewodę zapisy uchwały usuwają ten problem. Wnioski powyższe wspiera wykładnia celowościowa art. 41 ust. 5 u.w.t. Treść Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje jednoznacznie, że duża część zadań członków komisji wiąże się z podróżami służbowymi (m.in. prowadzenie bądź udział w szkoleniach i konferencjach o tematyce przeciwdziałania uzależnieniom i przemocy domowej, udział w rozprawach sądowych). Skoro prawodawca lokalny nałożył na członków komisji zadania wiążące się z podróżami służbowymi, uzasadnione było również uregulowanie zasad zwrotu kosztów tych podróży. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w braku takiej regulacji członkowie komisji musieliby pokrywać z własnych środków koszty wyjazdów w celu wykonania podróży służbowych. Co ważne, w zakwestionowanej przez Wojewodę regulacji wskazano, że podróżą służbową jest wykonywanie zadań przez członków komisji poza miejscowością Lubycza Królewska. W konkluzji należy stwierdzić, że pojęcie "wynagrodzenie" użyte w art. 41 ust. 5 u.w.t. mieści w sobie również zwrot kosztów podróży członka komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Wbrew stanowisku Wojewody Rada Gminy była uprawniona do określenia zasad zwrotu tych kosztów w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie. Niezasadne są również zastrzeżenia Wojewody dotyczące odesłania w zakwestionowanej regulacji do wspomnianego wyżej rozporządzenia MPiPS z 29 stycznia 2013 r. Oczywistym jest, że rozporządzenie nie stanowi podstawy przyznania zwrotu kosztów dla członków komisji, z uwagi na brak relacji prawnej stosunku pracy między urzędem gminy a członkiem komisji, o czym była mowa wyżej. Podstawą tego uprawnienia będzie zakwestionowany przez Wojewodę przepis. Nie wyklucza to możliwości odesłania do odpowiedniego zastosowania do członków komisji zawartych w rozporządzeniu reguł ustalania wysokości należności tytułem zwrotu kosztów. Tak należy rozumieć odesłanie zawarte w zakwestionowanym przez Wojewodę przepisie. W konsekwencji sąd stwierdza, że Wojewoda naruszył prawo stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Lubycza Królewska z dnia 23 stycznia 2015 r., co oznacza konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji.