II OSK 2518/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 755/14 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. M. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 maja 2015 r., sygnatura akt II SA/Po 755/14, rozpoznając skargę J. M., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r., uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. z [...] sierpnia 2013 r., którym nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 122 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że ostateczną decyzją z [...] lipca 2002 r. nałożony został na skarżącego obowiązek wykonania określonych robót i czynności budowlanych w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynków mieszkalnych (frontowego i oficyny), położonych w P. przy ul. [...]. Następnie, wobec niewykonania tych obowiązków, pismem z [...] marca 2006 r. wystosowano do skarżącego upomnienie oraz wezwano do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] lipca 2002 r. Po przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniach 5 marca 2012 r. oraz 10 lipca 2013 r. kontrolach stwierdzono, że skarżący nie wykonał obowiązku naprawy elewacji frontowej budynku, tynku na elewacji tylnej budynku oraz budynku oficyny. W tym stanie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ egzekucyjny, wystawił w dniu [...] sierpnia 2013 r. tytuł wykonawczy nr [...], a postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Organ wyjaśnił też, że na tym etapie postępowania nie było podstaw do wydania orzeczenia o wykonaniu zastępczym. Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący. Rozpoznając zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając dodatkowo, że decyzją z [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2002 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. Uchylając postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że postępowanie egzekucyjne w sprawie nie zostało wszczęte. W aktach sprawy nie ma bowiem potwierdzenia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Co więcej, faktu tego nie potwierdza także zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia z [...] sierpnia 2013 r., z którego jednoznacznie wynika, że skarżący odebrał przesyłkę zawierającą jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny. Również z treści tego postanowienia nie wynika, aby odpis tytułu wykonawczego był przesłany jako jego załącznik. Zwrócono również uwagę, że zaskarżone postanowienie zostało skierowane na niewłaściwy adres zobowiązanego. Skarżący w skardze, wnosząc o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r., podniósł, że domaga się "wyjaśnienia rzeczywistych przyczyn uchylenia postanowienia PINB z [...] sierpnia 2013 r.", bo ma to na celu "zapobiec zmianie sposobu przejęcia własności". W jego ocenie dowody, na których oparł się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, były błędne i fałszywe. Jak bowiem wyjaśnił, "nie zarzucał PINB naruszenia prawa formalnego przy wydaniu postanowienia z [...] sierpnia 2013 r. Posiada bowiem tytuł wykonawczy", o czym świadczy fakt "złożenia na nie zażalenia w dniu 25 sierpnia 2013 r.". Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z dwóch powodów. Po pierwsze, stwierdził, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy odpis tytułu wykonawczego został faktycznie doręczony skarżącemu. Wyjaśnił, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmując, że w toku postępowania egzekucyjnego nie doręczono zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, oparł się na dwóch okolicznościach: braku w aktach sprawy organu pierwszej instancji potwierdzenia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego oraz braku na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia o nałożeniu grzywny informacji, że równocześnie doręczono skarżącemu odpis tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ mógł zwrócić się w trybie art. 136 k.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do skarżącego z wnioskiem o wyjaśnienie, czy odpis tytułu wykonawczego został doręczony skarżącemu, bądź to w drodze odrębnego pisma, bądź łącznie z postanowieniem o grzywnie. Jest to – zdaniem Sądu pierwszej instancji – o tyle istotne, że jak wskazuje sam skarżący w skardze, tytuł powyższy został mu faktycznie doręczony. Dlatego też uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2013 r., bez merytorycznego rozpoznania zarzutów skarżącego, z uwagi jedynie na brak w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tytułu wykonawczego, stanowiło – w ocenie Sądu pierwszej instancji – działanie przedwczesne, naruszające art. 7 i art. 8 k.p.a. Po drugie uznał, że sentencja zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2014 r. nie odpowiada art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak podkreślił, katalog rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. ma charakter katalogu zamkniętego. Wydanie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcia, mocą którego jedynie uchylono zaskarżone postanowienie, stanowi zatem naruszenie przepisów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że w zakresie doręczenia tytułu wykonawczego organ odwoławczy powinien przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest dowodu jego doręczenia i tej oceny nie mogą zmienić żadne twierdzenia zobowiązanego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że uchylenie w całości postanowienia organu pierwszej instancji nie mieściło się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przepis ten – w realiach sprawy, wobec niewszczęcia postępowania egzekucyjnego – zastosowano "odpowiednio". W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zrzeczono się też rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, której istota sprowadza się do dwóch kwestii, zawiera uzasadnione podstawy. Po pierwsze, trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organ odwoławczy był zobowiązany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy skarżącemu doręczono odpis tytułu wykonawczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta została przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dostatecznie wyjaśniona. W aktach postępowania egzekucyjnego brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego to, że skarżącemu doręczono tytuł wykonawczy. W szczególności brak dowodu, aby doręczono go przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia lub razem z tym postanowieniem. Na potwierdzeniu doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia brak adnotacji, aby w przesyłce zawierającej to postanowienie znajdował się także tytuł wykonawczy. Ponadto w znajdującym się w aktach tytule wykonawczym, w rubryce przeznaczonej na potwierdzenie doręczenia tytułu wykonawczego, brak jakichkolwiek adnotacji. Także wbrew temu, co uznał Sąd pierwszej instancji, nie można przyjąć, że skarżący w skardze potwierdza fakt doręczenia mu tytułu wykonawczego. Z odpowiedniego fragmentu skargi, mającego być podstawą takiego stwierdzenia, wynika, że skarżący nie odróżnia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia od tytułu wykonawczego. Pisze bowiem, że posiada tytuł wykonawczy, "a sam fakt złożenia na nie zażalenia z dnia 25 sierpnia 2013 r. wskazuje, że oświadczenie woli PINB zawarte w tym orzeczeniu zostało przekazane zgodnie z regulacją ustawową". W ocenie NSA trafnie zatem organ odwoławczy przyjął, że skarżącemu nie doręczono tytułu wykonawczego, co uzasadniało uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, gdyż postanowienie takie musi być doręczone wraz z tytułem wykonawczym, o ile nie został on doręczony wcześniej (art. 122 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.). Po drugie, usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegający na tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organ odwoławczy sformułował sentencję wydanego przez siebie postanowienia z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 k.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. W szczególności w sytuacji, w której organ odwoławczy uznaje, że nie było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia, a przepisy nie przewidują wydania postanowienia "negatywnego" w stosunku do postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie powinno być wydane skoro nie doręczono skarżącemu przed jego wydaniem, ani wraz z nim, tytułu wykonawczego. Jednocześnie brak było podstaw, aby w tym przypadku wydawać postanowienie o "negatywnej" treści. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu wadliwego postanowienia o nałożeniu grzywny celu przymuszenia oznacza, że organ pierwszej instancji ma ponownie wydać takie postanowienie, jednakże już z zachowaniem wymogu uprzedniego lub równoczesnego doręczenia tytułu wykonawczego. Dokonana ocena podstaw kasacyjnych oznacza, że istnieją podstawy do uchylenia przez NSA zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez jej oddalenie. Zaskarżone przez skarżącego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] było bowiem zgodne z prawem, zaś zarzuty podniesione w skardze nie mają żadnego znaczenia dla tej oceny. Zarzuty skargi dotyczą bowiem okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie są istotne. Ze skargi oraz wcześniejszych pism skarżącego składanych w postępowaniu egzekucyjnym wynika, że skarżący w istocie kwestionuje decyzję, której wykonanie przez skarżącego w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym jest egzekwowane, mianowicie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lipca 2002 r. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można kwestionować egzekwowanej decyzji. Można natomiast podnosić, że obowiązek wynikający z egzekwowanej decyzji został już wykonany, do czego, jak się wydaje, skarżący również zmierza. Wykonanie obowiązku może jednakże być podstawą zarzutu wobec prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), który można wnieść po wszczęciu egzekucji, do czego jest konieczne doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego. W tytule wykonawczym powinno znajdować się pouczenie o przysługującym zobowiązanemu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z powyższego wynika, że zaskarżone przez skarżącego postanowienie jest w istocie dla niego korzystne, gdyż uchylono nim postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia z powodu niedoręczenia mu tytułu wykonawczego, co powoduje, że organ egzekucyjny powinien ponownie wydać takie postanowienie i doręczyć skarżącemu tytuł wykonawczy, co umożliwi skarżącemu wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a., rozpoznając skargę, oddalił ją. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku uwzględniającego skargę i wniosku tego organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.