II GSK 2690/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1281/14 w sprawie ze skargi J B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [..] października 2014 r. nr [..] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką oddala skargę kasacyjną II GSK 2690/15 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dniem dniu 28 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 1281/14) oddalił skargę J B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Miasta Kołobrzeg, działając na podstawie art. 7 ust.1 i 4 pkt 3 lit. a) oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414; dalej: "u.t.d.") cofnął J B licencję nr [...]na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną przez ten organ w dniu 2 kwietnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania J B , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że analiza akt sprawy bezsprzecznie wskazuje na wystąpienie przesłanki z art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d. Orzeczenie Sądu Rejonowego w Koszalinie z dnia 20 maja 2014 r. o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej przez J B na okres 5 lat jest prawomocne od dnia 11 czerwca 2014 r., a z dniem 28 czerwca 2014 r. odwołujący się został wykreślony z rejestru przedsiębiorców. Kolegium podkreśliło, że przepis art.15 ust.1 pkt 1 lit. a) u.t.d. ma charakter obligatoryjny i w przypadku stwierdzenia, że występuje wymieniona w nim przyczyna cofnięcia licencji, organ udzielający licencji ma obowiązek jej cofnięcia. Bez znaczenia jest w takim przypadku okoliczność, czy sąd orzekł zakaz prowadzenia działalności wyrokiem czy postanowieniem, ponieważ o rodzaju wydanego orzeczenia decydują odrębne przepisy. Nie może wpłynąć również na rozstrzygnięcie fakt złożenia przez przedsiębiorcę wniosku o wznowienie postępowania przez sąd powszechny, ponieważ jest to instytucja nadzwyczajnego środka zaskarżenia. Dla organu udzielającego licencję, wystarczające jest, że orzeczenie sądu jest prawomocne. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku uchylenia w trybie nadzwyczajnym orzeczenia o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, przedsiębiorca uprawniony jest do złożenia wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców i wydanie licencji przez właściwy organ. J B zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2015 r. będącym uzupełnieniem skargi, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, sprecyzował, że zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania i rozpoznanie sprawy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że z brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d. wynika, iż organ ma obowiązek cofnąć licencję gdy w obrocie prawnym zaistnieje prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją. W odniesieniu do skarżącego, Sąd Rejonowy w Koszalinie VII Wydział Gospodarczy w dniu 20 maja 2014 r. wydał postanowienie o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej na okres 5 lat. Postanowienie to na skutek jego niezaskarżenia stało się prawomocne, co wywołuje określone skutki prawne. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że skarżący wszczął postępowanie mające na celu wzruszenie w trybie nadzwyczajnym postanowienia z 20 maja 2014 r., nie zmienia skutku prawomocności tego orzeczenia, tj. jego mocy wiążącej wobec strony, sądu który takie orzeczenie wydał oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej (art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). W ocenie Sądu również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i niezawieszenie postępowania w sprawie, jest chybiony, a złożenie przez J B skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego w Koszalinie nie mogło stanowić przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż kwestia zakazania przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją, została już prawomocnie przez ten Sąd przesądzona. W ocenie WSA w Szczecinie organ słusznie wskazał, że ewentualne uchylenie w trybie nadzwyczajnym postanowienia o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, umożliwia skarżącemu ponowne złożenie wniosku o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik skrzącego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 543, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne wymagające zawieszenia postępowania; 2. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące konsekwencją naruszenia w/w przepisów, tj. art. 15 ust. 1 pkt. 1 lit. a) u.t.d. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest jakich przestanek do cofnięcia licencji skarżącemu. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Orzeczony zakaz prowadzenia działalności gospodarczej może wywołać skutek najwcześniej z dniem 11 czerwca 2014 roku. Postanowienie orzekające zakaz prowadzenia działalności zostało wydane 20 maja 2014 roku. Termin do wniesienia wniosku o uzasadnienie w/w postanowienia upłynął w dniu 27 maja 2014 roku. W tym dniu rozpoczął bieg dwutygodniowy termin do złożenia apelacji, który w konsekwencji upłynął w dniu 10 czerwca 2014 roku. Oznacza to, że rzeczone postanowienie może wywoływać skutki prawne dopiero z dniem 11 czerwca 2014 roku, a tym samym od tego dnia można również składać w niniejszej sprawie nadzwyczajne środki odwoławcze, które mogą wpłynąć na zmianę treści wydanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Pierwszy i zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy oceny dokonanej przez WSA w Szczecinie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne wymagające zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu tego przepisu, wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako przeszkoda do wydania decyzji. Chodzi tu więc o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy (por. podobnie wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r. I OSK 1699/14 i z dnia 9 czerwca 2016 r. I OSK 2508/15 - opubl. na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianej sprawie WSA w Szczecinie trafnie stwierdził, że między postępowaniem dotyczącym wzruszenia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Koszalinie z 20 maja 2014 r. zakazującego skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej, a rozstrzygnięciem omawianej sprawy, nie istnieje zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe zakończenie postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji, bez uprzedniego rozstrzygnięcia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d. licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, cofa się w przypadku gdy wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją. Na podstawie tego przepisu jedyną przesłanką do cofnięcia licencji jest wydanie prawomocnego orzeczenia zakazującego przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją. W odniesieniu do skarżącego takie orzeczenie zostało wydane w dniu 20 maja 2014 r., a uprawomocniło się 11 czerwca 2014 r. Zaistniała zatem podstawa do cofnięcia licencji mocą decyzji Prezydenta Miasta Kołobrzeg z dnia 18 września 2014 r. – jak prawidłowo ocenił to Sąd I instancji. Natomiast ewentualne uchylenie w trybie nadzwyczajnym orzeczenia o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, będzie uprawniać skarżącego do złożenia wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną wydaną w niniejszej sprawie – jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji. Reasumując należy stwierdzić, że oba zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarówno dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 15 ust. 1 pkt. 1 lit. a) u.t.d.) – nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższych względów na podstawie art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.