II SA/Sz 1205/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. W dniu 10 września 2014 r. K.S. złożyła do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., zwanego dalej "MOPS", wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego między innymi na "cele bytowe związane co miesiąc z utrzymaniem lokalu". Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] odmówił stronie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że choć w sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ograniczone środki finansowe MOPS w S., przyznane na realizację zadań własnych gminy, duża liczba osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do świadczeń powoduje, że ośrodek w pierwszej kolejności zmuszony jest zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe klientów pozostających bez źródeł dochodu, bądź z dochodem poniżej kryterium dochodowego. Organ podał dalej, że budżet Ośrodka na 2014 r. wynosił [...] zł, a z kwoty tej ok.[...] zł to koszt wyżywienia dzieci w szkołach, ok.[...] zł to koszt pobytu dzieci w przedszkolach. Pozostała kwota – [...] zł przeznaczona została na pomoc w formie zasiłków celowych., z których rocznie korzysta ok.[...] środowisk. Tym samym na każde z nich przypada (statystycznie) miesięczna kwota pomocy w wysokości ok. [...]zł. K.S. odwołała się od powyższej decyzji, uznając ją za krzywdzącą. Zdaniem odwołującej się, przyznana pomoc na wniosek złożony w dniu 10 września 2014 r. dotyczyła jedynie pomocy na zakup żywności i jest pomocą niewystarczającą do zaspokojenia jej potrzeb. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że K.S. jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej. Dochód miesięczny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o pomoc wynosił [...] zł, (na który składa się renta rodzinna w wysokości [...] zł oraz 1/5 dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł) i przekraczał kryterium dochodowe uprawniające osobę samotnie gospodarującą do zasiłku celowego przyznawanego na podstawie wymagań art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podał, że wniosek K.S. z 10 września 2014 r. dotyczył między innymi przyznania pomocy na wydatki mieszkaniowe. Zaskarżoną decyzją, organ I instancji nie przyznał specjalnego zasiłku celowego na wnioskowane wydatki mieszkaniowe, mając jednak na uwadze trudną sytuację rodzinną wnioskodawczym, ale i biorąc pod uwagę potrzeby innych świadczeniobiorców. Kolegium zaznaczyło, że K.S. jako osoba samotnie gospodarująca w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, zamieszkuje wspólnie z dorosłym synem, córką i dwójką małych dzieci, które prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe i posiadane przez nich środki utrzymania są niewystarczające na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Dochód gospodarstw domowych prowadzonych przez syna i córkę nie przekracza kryterium dochodowego upoważniającego do korzystania z pomocy społecznej. Korzystają więc z pomocy Ośrodka. W ocenie Kolegium, sytuacja w jakiej znajduje się rodzina wnioskodawczyni, w kontekście potrzeb związanych z wydatkami mieszkaniowymi nie powinna być uznana jako szczególnie uzasadniony przypadek w zrozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z opinią organu I instancji, że wydatki mieszkaniowe stanowią duże obciążenie finansowe w porównaniu z dochodami i uznało, za prawidłowe partycypowanie w tych wydatkach przez zamieszkałe z wnioskodawczynią dorosłe dzieci. Kolegium uznało również za prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie przyznania K.S. dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł, bowiem dodatek mieszkaniowy jest formą wsparcia rodzin, które mają problemy finansowe. W związku z tym wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na wydatki mieszkaniowe, w ocenie organu odwoławczego, nie znajduje uzasadnienia. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującym prawem i jednocześnie podkreśliło, że bezzwrotny zasiłek specjalny ma charakter uznaniowy, co wynika z treści art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że jego przyznanie uzależnione jest także od tego, czy MOPS dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi, a przy tym posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby formie i wysokości. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i wskazała, że decyzje organów obu instancji wydane zostały bez przeanalizowania całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Organy nie uwzględniły bowiem jej trudnej sytuacji materialnej oraz faktu, że pozostaje bez pracy zarobkowej przez okres 23 lat. W ocenie K.S., decyzje wydane w sprawie są dla niej krzywdzące i wydane zostały wyłącznie na korzyść MOPS. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182) – zwanej dalej "ustawą". Z przepisów ogólnych ustawy, wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, wynika, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy, stanowiącym wyjątek od zasad przyznawania pomocy określonych w art. 8, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Decyzja wydawana w oparciu o ww. przepis prawa ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się strona, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Wbrew zarzutom skargi, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że K.S. nie spełnia przesłanek do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Bezsporne w sprawie jest to, że dochód rodziny skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 ustawy, warunkujące przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej. W związku z powyższą okolicznością w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdować mógł jedynie cytowany wyżej art. 41 ust. 1 ww. ustawy, który to przepis organy obu instancji uwzględniły w podjętych rozstrzygnięciach. Organ I instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał bowiem, że choć środowisko skarżącej, w którym występuje długotrwała choroba, uzasadnia przyznanie świadczenia na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to jednak z uwagi na liczbę środowisk, jakie obejmuje on zakresem swojego działania, a także ograniczone środki budżetowe, zmuszony był odmówić skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze treść art. 41 ust. 1 ustawy przyjąć należy, że intencją ustawodawcy było, aby właściwe organy pomocy społecznej miały możliwość przyznawania świadczeń z tytułu zasiłku celowego wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy (w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu) nawet wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, ale wyłącznie w sytuacji szczególnie uzasadnionej. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym przesłanek warunkujących przyznanie tego rodzaju pomocy, jak również nie zamieścił w ustawie definicji tego rodzaju świadczenia, pozostawiając ocenę w tym zakresie organowi decyzyjnemu. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje więc dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w przepisie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym tego rodzaju świadczenie można otrzymać tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. Wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12, opubl. CBOSA). Zasady stosowania art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wpisywać muszą się więc jednocześnie w cele i zadania pomocy społecznej oraz warunki jej przyznawania, określone w art. 2 i 3 tej ustawy. Stosownie do niniejszych unormowań, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem jej jest zapobieganie powyższym sytuacjom, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być przy tym odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. To ostatnie sformułowanie wskazuje, że zakres świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej posiada charakter ograniczony z uwagi na limit dostępnych środków finansowych. Zadaniem pomocy społecznej jest między innymi taki sposób dysponowania dostępnymi środkami, aby udało się w miarę możliwości realizować założone w ustawie cele i jednocześnie pomoc ta trafiła do możliwie szerokiej grupy środowisk potrzebujących pomocy państwa. Lektura treści uzasadnień podjętych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, w tym w szczególności uzasadnienia decyzji organu I instancji, w części dotyczącej przyczyny odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego wskazuje, na odpowiednie do ustaleń faktycznych, jak również celów i zadań pomocy społecznej wyważenie w odniesieniu do sytuacji skarżącej podniesionych wyżej okoliczności wydawania decyzji uznaniowej, dotyczącej przedmiotowego świadczenia. Skarżąca niewątpliwie znajduje się w trudnym położeniu, na co uwagę zwróciły także organy orzekające, uzasadniającym objęcie pomocą społeczną państwa, jednak za odmową przyznania specjalnego zasiłku celowego może też przemawiać ograniczona ilość środków finansowych na pomoc społeczną, bardzo liczna grupa osób oczekujących na wsparcie. Z przedstawionych przez organ I instancji szczegółowych wyliczeń w zakresie wysokości budżetu gminy przeznaczonego na realizację celów pomocy społecznej oraz liczby osób uprawnionych i korzystających ze świadczeń pomocy społecznej wynika, że organ ten, choć dostrzegł trudną sytuację życiową i materialną skarżącej, to z powodu ograniczonych środków finansowych nie miał możliwości uwzględnienia wnioskowanego świadczenia. Pomimo, zrozumienia trudnej sytuacji skarżącej, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że takie uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia o charakterze specjalnym, stanowiące wynik uwzględnienia sytuacji indywidualnej skarżącej, możliwości pomocy społecznej oraz interesu społecznego, polegającego na tym, by pomoc ta mogła dotrzeć do jak najszerszej liczby środowisk, mieści się w prawnie dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego, a w konsekwencji nie skutkuje naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.