II SA/Ke 317/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wyniku kontroli dokonanej w dniu 20.06.2012r. pracownicy organu I instancji stwierdzili, że na działkach o nr ewid. [...] znajduje się wytwórnia betonu [...]. Obecny podczas kontroli właściciel zakładu – J. T. oświadczył, że betoniarnia istnieje od stycznia 2011r., a roboty budowlane związane z powstaniem tej inwestycji zostały wykonane bez dopełnienia czynności formalno - prawnych. Postanowieniem z dnia 16.01.2013r. organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie ww. wytwórni betonu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – to jest uchwalenia przez Radę Gminy zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmin uchwalonego uchwałą nr VII/38/06 Rady Gminy z dnia 13.07.2006r. (Dz. Urz. Woj. Nr 223, poz. 2531 z dnia 28.08.2006r.) wraz ze zmianą uchwałą nr XXV/220/08 z dnia 29.12.2008r. (Dz. Urz. Woj. nr 49, poz. 711 z dnia 3.03.2009r.), zwanym dalej m.p.z.p. W toku postępowania ustalono bowiem, że zgodnie z obowiązującym na terenie spornej inwestycji m.p.z.p. teren po południowej stronie ul. [...] w oznaczony jest w m.p.z.p. symbolem 07-aik.P i sięga około 80 m w kierunku południowym od tej ulicy. Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. są to tereny istniejącej i projektowanej zabudowy produkcyjnej i magazynowej. Kolejne zaś 130 m terenu w kierunku południowym od strony ul. [...] oznaczone są w m.p.z.p. symbolem 07-aik.R o podstawowym przeznaczeniu rolniczym. Tym samym przedmiotowa betoniarnia zlokalizowana jest w pasie terenu ok. 240 m w kierunku południowym od ul. [...], znajdując się częściowo na terenach rolnych. W dniu 18.05.2012r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXI/164/12 w sprawie uchwalenia zmiany nr 3 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy , zgodnie z którymi teren oznaczony symbolem 07-aik.R przewidziany został pod projektowane tereny usług komercyjnych. Postanowieniem z dnia 6.03.2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia R. C. oraz M. Z., uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nakazał J. T. – właścicielowi firmy [...] wstrzymać roboty budowlane związane z budową wytwórni betonu na ww. działkach oraz nałożył na tego inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31.05.2014r. określonych w tym rozstrzygnięciu dokumentów. W podstawie prawnej powołano art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Pismem z dnia 26.05.2014r. J. T. wniósł o przedłużenie terminu niezbędnego dla przedłożenia dokumentów niezbędnych dla legalizacji. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił zmiany ww. postanowienia w części dotyczącej terminu. Decyzją z dnia 1.07.2014r., organ I instancji nakazał J. T. - właścicielowi firmy [...] dokonanie rozbiórki zrealizowanej samowolnie wytwórni betonu na ww. działkach – z uwagi na brak przedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. T., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że organ I instancji winien zawiadomić strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w wyznaczonym terminie i dopiero po upływie tego terminu wydać stosowne rozstrzygnięcie. W toku ponownego postępowania organ I instancji zastosował się do zaleceń organu odwoławczego, przesyłając stronom stosowne zawiadomienia z dnia 21.10.2014r. Następnie decyzją z dnia [...] nakazano J. T. - właścicielowi firmy [...] dokonanie rozbiórki zrealizowanej samowolnie wytwórni betonu na działkach nr ewid. [...], w skład której wchodzą: węzeł betoniarski składający się z mieszalnika betonu, silosów na cement, waga kruszywa, podajnik kruszywa, zasieki na kruszywo oraz dojazdu technologicznego wraz z placem manewrowo – postojowym, kontenerowego obiektu socjalno - biurowego z parkingiem samochodów osobowych, portierni, wagi samochodowej - najazdowej oraz przyłączy: elektrycznego i wodociągowego. W podstawie prawnej powołano art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanej wytwórni betonu. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. T., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 10 § 1, art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. Mając na względzie powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nienakazywanie rozbiórki przedmiotowej wytwórni betonu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreślił że dokonane przez organ I instancji ustalenia znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ II instancji podkreślił ponadto, że jakkolwiek inwestorowi umożliwiono zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej, to w wyznaczonym terminie nie przedłożono żądanych dokumentów. W konsekwencji należało wydać nakaz rozbiórki przedmiotowej betoniarni – zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano na brak podstaw do przedłużania inwestorowi terminu do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. W terminie tym inwestor nie przedłożył bowiem żądanych dokumentów oraz nie wskazał okoliczności usprawiedliwiających takie działanie. Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to przed wydaniem zakwestionowanej decyzji organ I instancji pismem z dnia 21.01.2014r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów w terminie czternastu dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia, z jednoczesnym pouczeniem, że po upływie tego terminu sprawa zostanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach. W terminie tym skarżący lub jego pełnomocnik nie złożyli jednak żadnych wniosków o dokonanie czynności procesowych. Ponadto w odwołaniu w żaden sposób nie wskazano, jakich czynności procesowych nie dokonano poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Za bezpodstawny uznano również zarzut niewskazania w zaskarżonej decyzji terminu wyznaczonego do wykonania rozbiórki. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje bowiem takiej możliwości, a decyzja wydana w tym trybie jest wykonalna z chwilą jej ostateczności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 10 § 1 K.p.a. – poprzez niezawiadomienie inwestora o zebraniu w sprawie materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń, które to uchybienie skutkowało uniemożliwieniem skarżącemu dokonania jakichkolwiek czynności procesowych, podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. – poprzez niedokonanie przez organ I instancji w wystarczającym stopniu analizy niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności skutkujących nie uwzględnieniem wniosku skarżącego o przedłużenie terminu na przedłożenie wymaganych postanowieniem z dnia 1.10.2013r. dokumentów, podczas gdy uwzględnienie tegoż wniosku stwarzało realną możliwość dostarczenia przez skarżącego niezbędnych do prowadzenia postępowania legalizacyjnego dokumentów w odniesieniu do wytwórni betonu (możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanej budowli), a w konsekwencji brak istnienia przesłanek do zastosowania wobec skarżącego tak rygorystycznego środka jak rozbiórka wytwórni betonu; 3. art. 7 w zw. z art. 107 § 1 i 2 K.p.a. – poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji terminu wyznaczonego do wykonania nakazu rozbiórki, podczas gdy w decyzji zawierającej nakaz rozbiórki określenie terminu stanowi istotny, dodatkowy element rozstrzygnięcia, w którym organ określa okres czasu na dobrowolne wykonanie nakazu przez stronę zobowiązaną i dopiero po bezskutecznym upływie którego może być wszczęte postępowanie egzekucyjne. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skraje organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej w dniu 28.05.2015r. pełnomocnik skarżącego, popierając skargę, wniósł o dopuszczenie dowodu z opisu technicznego z kwietnia 2015r. celem wykazania zaawansowania prac zmierzających do legalizacji wytwórni betonu. Wyjaśniono przy tym, że przedmiotowa dokumentacja nie była składana w toku postępowania administracyjnego, a skarżący – poza pismem z maja 2014r. – nie informował pisemnie organu o zaawansowaniu prac związanych z pozyskiwaniem dokumentacji dla celów legalizacji obiektu. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 28.05.2015r. tut. Sąd na podstawie art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., oddalił wniosek dowodowy skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje więc własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Tak więc Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. W konsekwencji, zważywszy na charakter wnioskowanego przez skarżącego dowodu oraz datę jego powstania ( kwiecień 2015r.) Sąd wniosek ten oddalił. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą J. T. rozbiórkę zrealizowanej samowolnie wytwórni betonu na działkach nr ewid. [...], w skład której wchodzą: węzeł betoniarski składający się z mieszalnika betonu, silosów na cement, waga kruszywa, podajniku kruszywa, zasieków na kruszywo oraz dojazdu technologicznego wraz z placem manewrowo - postojowym; kontenerowego obiektu socjalno - biurowego z parkingiem samochodów osobowych; portierni; wagi samochodowej - najazdowej oraz przyłączy: elektrycznego i wodociągowego. Na wstępie należy podkreślić, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie były kwestionowane. Po pierwsze, przedmiotowa inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę której wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie. Inwestor nie legitymował się przed przystąpieniem do robót budowlanych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Po trzecie, budowla została zrealizowana w 2011r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1994r. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30 Prawa budowlanego. Zamknięty katalog obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia, pozwala uznać, że budowa przedmiotowej betoniarni nie jest zwolniona z tego obowiązku (art. 29 prawa budowlanego). Mając na uwadze, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej - rodzącej skutki przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego, organ zasadnie umożliwił skarżącemu zalegalizowanie samowoli budowlanej, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [....] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nakazał J. T. – właścicielowi firmy [...] wstrzymać roboty budowlane związane z budową wytwórni betonu na ww. działkach oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2014r.: 1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. gminy ; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor został przy tym pouczony, że niespełnienie nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki wytwórni betonu (art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy). Bezspornym jest, że strona w wyznaczonym terminie nie przedłożyła żadnych dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. W związku z powyższym organy słusznie wskazały na konieczność zastosowania art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i orzeczenia rozbiórki przedmiotowej obiektu budowlanego. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się art. 48 ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że stwierdzenie niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy pociąga za sobą obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji orzekającej o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyroki NSA z 23.05.2007r., sygn. akt II OSK 841/06 i z dnia 20.01.2009r., sygn. akt II OSK 1879/07). W sprawie niniejszej skarżący nie przedłożył żadnych żądanych przez organ dokumentów – co skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki. Podkreślić również trzeba, że skarżący był poinformowany o skutkach niewykonania nałożonych na niego obowiązków, a zatem musiał się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 ustawy. Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi należy uznać go za niezasadny. Organ wyznaczył inwestorowi 8-miesięczny termin do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów, natomiast we wniosku o przedłużenie tego terminu nie wskazał jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających nieprzedłożenie wskazanych dokumentów. W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy dowiodła, że prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w którym należycie ustalono stan faktyczny. W konsekwencji nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego podjęły bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 K.p.a. Pozostałe zarzuty skargi również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może powodować uwzględnienie skargi wówczas, gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący takiego naruszenia nie wykazał, w szczególności nie wykazał jakich konkretnie wniosków o dokonanie czynności procesowych nie dokonał. Wymaga również podkreślenia, że z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem decyzji organ I instancji pismem z dnia 21.01.2014r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Strona (jej pełnomocnik) nie złożyli żadnych wniosków o dokonanie czynności procesowych. W tych okolicznościach bezzasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Niezasadny jest zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi. Decyzja administracyjna co do zasady zawiera składniki określone w art. 107 § 1 K.p.a., natomiast inne składniki decyzji muszą wprost wynikać z przepisów szczególnych ( art. 107 § 2 K.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że takim (dodatkowym) składnikiem decyzji jest m.in. termin. Mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości ustalenia terminu w jakim decyzja ma zostać wykonana. Decyzja taka jest wykonalna z chwilą jej ostateczności. Zatem organ nie jest uprawniony do określenia terminu jej wykonania. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. ----------------------- 8