I OSK 2351/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. i W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 31/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W. S. i W. S. na bezczynność Rady Miejskiej we W. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 29 maja 2015 r., (sygn. akt II SAB/Ke 31/15) odrzucił skargę W. S. i W. S. na bezczynność Rady Miejskiej we W. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W. S. i W. S. pismem z dnia [...] listopada 2014 r., jako właściciele nieruchomości przyległej - na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) dalej "u.g.n." - wystąpili do Rady Miejskiej we W. o dokonanie na ich rzecz sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Gminy, położonej w C., gm. W., oznaczonej jako działka nr [...]. Organ w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uwzględnienia żądania skarżących wskazując na brak możliwości dokonania sprzedaży ww. nieruchomości. W kolejnych pismach skarżący wnosili o uznanie, że wyłącznie Rada Miasta ma - zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." - kompetencje do podejmowania uchwał w sprawach zbycia nieruchomości. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2015 r., organ wyjaśnił, że Rada Miejska nie ma możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości, dopóki Burmistrz Gminy W. nie przedłoży jej projektu stosownej uchwały. W dniu 30 marca 2015 r. W. S. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Rady Miejskiej we W. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie sprzedaży opisanej wyżej nieruchomości, zarzucając Radzie Miejskiej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.g.n., wobec niepodjęcia przez ten organ uchwały w powyższym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we W. wnosiła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej " p.p.s.a" - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał ją za niedopuszczalną W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że merytoryczne badanie skargi na bezczynność, o której mowa w art. 101a u.s.g., może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Niedopuszczalną zaś będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Zdaniem Sądu, żądanie więc przez skarżących podjęcia przez organ – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. - uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości nie rodziło po stronie Rady Miejskiej we W. takiego obowiązku, w sytuacji, gdy Gmina nie miała zamiaru zbywać nieruchomości o którą zabiegali. Taki obowiązek – zdaniem Sądu - nie wynikał również z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., który określa jedynie warunki, w jakich gmina może odstąpić od zbywania nieruchomości w trybie przetargowym. Jest to zatem uprawnienie gminy, a nie jej obowiązek. Sąd Wojewódzki podkreślił jednocześnie, że - z uwagi na treść art. 45 u.s.g. - podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Nieruchomości gminne są mieniem komunalnym i to gmina nimi gospodaruje oraz decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży, w tym sprzedaży w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.s.g. Gminnym zasobem nieruchomości dysponuje zaś wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Rada Miejska nie jest więc upoważniona do udzielania Burmistrzowi wskazówek w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Wskazywanie Burmistrzowi, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z ww. przepisu stanowiłoby przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Rada nie może zaś podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej. W. S. i W. S. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g., poprzez uznanie, że rada gminy nie ma obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy sprzedaży nieruchomości, podczas gdy cytowany przepis nakłada taki obowiązek, stanowiąc o sprzedaży nieruchomości jako wyłącznej kompetencji rady gminy, - art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., poprzez zanegowanie, iż rada gminy ma obowiązek, a nie możliwość podjęcia uchwały o sprzedaży nieruchomości sąsiedniej również i w przypadku odmowy dokonania takiej sprzedaży, - art. 43 i art. 45 ust. 1 u.s.g., poprzez uznanie, że istnienie samodzielności gminy w zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości nie nakłada obowiązku podjęcia uchwały również i w przypadku odmowy jej sprzedaży. 2. Naruszenie "art. § 2 pkt 6" p.p.s.a., poprzez odmowę uznania interesu prawnego skarżących dla konieczności podjęcia uchwały w sprawie odmowy sprzedaży nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie jednocześnie wnieśli o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do poszerzonego składu tego Sądu wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: Czy przewidziany w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym obowiązek podjęcia uchwały dotyczącej sprzedaży nieruchomości nakłada na radę gminy obowiązek podjęcia uchwały również w przypadku odmowy jej sprzedaży, zwłaszcza w warunkach obowiązywania art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis nakłada obligatoryjny obowiązek na gminę sprzedaży nieruchomości sąsiedniej również i wtedy gdy rada gminy stoi na stanowisku nie istnienia dalszych przesłanek do takiej sprzedaży? W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że – w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. - brak było podstaw do uznania, iż odmowa sprzedaży może być dokonana w innym trybie jaki obowiązuje w przypadku wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości. Organ gminy miał zatem obowiązek podjąć uchwałę również w przedmiocie odmowy sprzedaży nieruchomości. Wobec zaś istnienia wątpliwości w zakresie wyżej przedstawionego zagadnienia istnieje konieczność rozstrzygnięcia ww. zagadnienia prawnego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., skarżący kasacyjnie wskazywali, iż przepis ten wprowadza obligatoryjny obowiązek sprzedaży nieruchomości na rzecz właściciela nieruchomości sąsiedniej i chociażby z tego względu nie uznając ich prawa do skorzystania z tego przepisu Rada Gminy miała obowiązek podjęcia uchwały również w przypadku odmowy, z koniecznością wykazania w treści uchwały przesłanek odmawiających wykonania takiego obowiązku. Nieprawidłowym – ich zdaniem - było również stanowisko dotyczące art. 43 i 45 ust. 1 u.s.g., z których wynika samodzielność decydowania gminy w zakresie dysponowania nieruchomościami objętymi gminnym zasobem. Zasada wyrażona w tych przepisach nie eliminuje bowiem obowiązku podjęcia uchwały przez radę również w przypadku odmowy zbycia prawa własności nieruchomości. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie tylko należy uznać za nieusprawiedliwione, lecz nie zostały prawidłowo sformułowane. To ostatnie twierdzenie dotyczy zarzutu naruszenia - "art. § 2 pkt 6" p.p.s.a., polegającego na odmowie uznania interesu prawnego skarżących dla konieczności podjęcia uchwały w sprawie odmowy sprzedaży nieruchomości. Wskazana w taki sposób jednostka redakcyjna uniemożliwia bowiem ustalenie, jaki konkretnie przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący kasacyjnie mieli na myśli. Ocena pozostałych, podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wymaga z kolei w pierwszym rzędzie zasygnalizowana, iż wniesiona przez W. i W. S.skarga dotyczyła bezczynności Rady Miejskiej we W. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości. Podstawę jej wniesienia stanowił art. 101a ust. 1 u.s.g. Należy zatem wskazać, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Skarga na bezczynność wniesiona na ww. podstawie będzie miała zatem zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga zatem wskazania unormowania nakładającego na organy samorządu obowiązek uchwałodawczy oraz wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. W niniejszym przypadku już sam fakt, że opisana na wstępie nieruchomość, której sprzedaży domagali się skarżący kasacyjnie, nie była przeznaczona na sprzedaż, powodował, iż poza jakimikolwiek rozważaniami pozostawało, że Rada Miejska we W. miała obowiązek wydania w tym przedmiocie uchwały. Należy wskazać, że wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. konieczność wyrażenia przez radę gminy zgody na zbycie nieruchomości, w sytuacji nie uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, może wystąpić wyłącznie w sytuacji gdy taka nieruchomości jest przeznaczona do zbycia, co jednak w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Skarżący kasacyjnie byli bowiem informowani w kierowanej do nich korespondencji o braku takiego zamiaru ze strony gminy, która, realizując wynikające m. in. z art. 43 i art. 45 ust. 1 u.s.g. uprawnienia do dysponowania należącym do niej mieniem komunalnym, mogła swobodnie decydować o jego przeznaczeniu. Na gruncie ustalonego stanu faktycznego już zatem z tego powodu nie można było mówić o istnieniu jakiegokolwiek obowiązku po stronie tego organu w powyższym zakresie. Brak w związku z tym jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów. Niezrozumiałym przy tym pozostaje podnoszony przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w sytuacji, gdy przepis ten nie odnosi się do obowiązku sprzedaży nieruchomości sąsiedniej i wiążącego się z tym wyrażenia przez radę gminy zgody na jej zbycie, lecz wyłącznie wskazuje tryb w jakim taka nieruchomość może być sprzedana (tryb bezprzetargowy), co może nastąpić wyłącznie po przeznaczeniu jej do zbycia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił - na podstawie art. 184 p.p.s.a.