II SA/Kr 349/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia 14 stycznia 2015 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 20 czerwca 2014 r., znak: [...] o nienałożeniu na J.R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działki ewidencyjnej nr [...] ,[...] ,[...] w K. pasem szerokości ok. 4 m na odcinku według załącznika graficznego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadził w dniach 6 września 2013 r. i 4 grudnia 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne na działkach ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] w K. , w wyniku których ustalono, że w 2012 r. na odcinku szerokości ok. 4,00 m wzdłuż dz.ew.nr nr [...] ,[...] ,[...] wykonane zostało utwardzenie działki, z równoczesnym ułożeniem korytek betonowych. Jak ustalono, roboty budowlane przy w/w inwestycji wykonane zostały przez J.D. i zostały zakończone jesienią 2012 r. W chwili obecnej utwardzony pas w/w działek pozostaje we władaniu J.R. Decyzją nr [...] z dnia 20 czerwca 2014 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. orzekł o nienałożeniu na J.R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działek ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] w K. pasem szerokości ok. 4 m na odcinku według załącznika graficznego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie mogą zostać zakwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego - drogi, bowiem w trakcie ich wykonywania nie powstała infrastruktura techniczna - obiekty inżynierskie, urządzenia oraz instalacja, stanowiące całość techniczno-użytkową. Niemniej jednak, roboty te, jako utwardzenie terenu działki zostały zakwalifikowane jako wykonanie "innych robót budowlanych", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (polegających na utwardzeniu przejazdu). Odnosząc się do kwestii dokonanego przez J.R. zgłoszenia robót budowlanych (data wpływu na dziennik podawczy Starostwa Powiatowego w L. 23.08.2013 r.) PINB wskazał, iż odnosi się ono do robót budowlanych wykonanych przez inwestora jesienią 2012 r. Fakt dokonania zgłoszenia robót budowlanych z naruszeniem art. 29-30 u.p.b. jest próbą obejścia prawa i nie może wywołać oczekiwanych przez inwestora skutków prawnych, pomimo braku reakcji organu na jego złożenie w formie wyrażenia sprzeciwu. Dokonanie nieskutecznego zgłoszenia, przy tzw. "milczącej zgodzie" organu, nie może stanowić usprawiedliwienia i "legalizacji" wykonanych robót budowlanych w sposób sprzeczny z prawem. Konsekwencją niedopełnienia ustawowego obowiązku zgłoszenia robót budowlanych co najmniej 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót, jest obligatoryjna sankcja administracyjna przewidziana w art. 50-51 u.p.b. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Niemniej jednak ww. roboty na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy podlegają zgłoszeniu. Wobec sytuacji, iż roboty budowlane przy ww. inwestycji w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. - stosownie do treści art. 51 ust. 7 u.p.b. - brak jest podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. Ponadto, w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. opierając się na stwierdzonych w sprawie ustaleniach i zgromadzonym materiale dowodowym, jak również na doświadczeniu i wiedzy technicznej uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Jakkolwiek w sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane, bowiem inwestor nie legitymuje się zgłoszeniem zamiaru wykonywania robót budowlanych, jak również pozwoleniem na budowę, to jednak w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , na podstawie całości zgromadzonego materiału, wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i nie zachodzi potrzeba wykonywania dodatkowych robót budowlanych czy też czynności. Organ I instancji wskazał ponadto na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym w sytuacji ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. zobligowany jest wydać decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.W. i R.W W uzasadnieniu podali, że organ I instancji błędnie przyjął, że budowa drogi wymagała jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Wskazali przy tym na konieczność poczynienia stosownych uzgodnień w związku z faktem poprowadzenia wzdłuż drogi instalacji sieci kanalizacyjnej i gazowej. Ich zdaniem, inwestor J.R. powinien ponieść konsekwencje samowolnego dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane. Zaskarżoną w sprawie decyzją nr [...] z dnia 14 stycznia 2015 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że biorąc pod uwagę wyłaniający się z materiału dowodowego sprawy stan faktyczny i przedstawione w motywach decyzji rozważania organu I instancji co do możliwości dokonania oceny prawnej robót budowlanych związanych z wykonanym utwardzeniem w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - stanowisko i ocena prawna sprawy wyrażone przez organ l instancji w zaskarżonej decyzji są nieprawidłowe. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 u.p.b., przez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Jak wynika z powołanej definicji legalnej, roboty budowlane zawsze będą związane z określonym obiektem budowlanym w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 1 u.p.b. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca nie przewidział odrębnej kategorii robót budowlanych, które nie pozostawałyby w ścisłym funkcjonalnym związku z powstającym lub już istniejącym, konkretnym obiektem budowlanym. Każdorazowo stwierdzony więc fakt wykonania robót budowlanych obliguje organ nadzoru do dokonania ich przyporządkowania do właściwej grupy wedle systematyki określonej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, wskazane przez organ I instancji utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych, które zgodnie z ustawową definicją (art. 3 pkt 9 u.p.b.) zaliczane są do urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11). Skoro więc utwardzenie terenu jako urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, to jeśli w konkretnej sytuacji faktycznej utwardzenie to nie jest powiązane z żadnym innym istniejącym obiektem budowlanym, to roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu powinny być uznane za prowadzące do powstania (budowy) samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, a to np. drogi, parkingu, placu manewrowego (art. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 6 u.p.b.). Tymczasem organ I instancji nie wskazał żadnego obiektu budowlanego, względem którego tego rodzaju utwardzenie terenu - jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. – miałoby pełnić funkcję służebną. Organ odwoławczy nie stwierdził tego rodzaju powiązania funkcjonalnego z jakimkolwiek obiektem budowlanym, które pozwalałoby na przypisanie wykonanym robotom charakteru wyłącznie urządzenia budowlanego. W ocenie MWINB, zakres spornych robót budowlanych doprowadził do wykonania budowli w postaci drogi, a więc samodzielnego obiektu budowlanego (budowli), którego kwalifikacja i ocena prawna w zakresie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej winna nastąpić w oparciu o inną niż przyjęta w zaskarżonej decyzji podstawę materialnoprawną. Co do zasady budowa drogi, a także jakiejkolwiek innej budowli spełniającej również funkcje komunikacyjne i transportowe stanowiłaby w takim przypadku samowolę budowlaną o znamionach określonych w przepisie art. 48 ust. 1 u.p.b. i winna podlegać likwidacji w przewidzianym w trybie opisanym w art. 48 - 49 u.p.b. Organ II instancji wskazał przy tym, że nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach prawa, jak też w doktrynie i orzecznictwie prezentowany przez organ l instancji pogląd, jakoby tylko drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.), zaliczone byłyby do budowli w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zdaniem MWINB, przez wymienione w art. 3 pkt 3 prbud pojęcie drogi jako przykładowego desygnatu obiektów zaliczanych do kategorii budowli należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Ustawodawca obejmując zakresem budowli m.in. drogi, nie sprecyzował bowiem ich charakteru. Nie tylko drogi publiczne, ale także inne drogi, stanowiące wytyczony szlak komunikacyjny przystosowany do przenoszenia obciążeń wywołanych np. ruchem pojazdów stanowią obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Okoliczności sprawy dają w przekonaniu MWINB uzasadnione podstawy do przyjęcia, że sporne utwardzenie pełni funkcje drogi dojazdowej i w tym też celu, zostało wykonane. W realiach przedmiotowej sprawy zdaniem organu odwoławczego PINB dokonał błędnej oceny materiału dowodowego w kontekście ustalenia rzeczywistego charakteru i przeznaczenia spornych robót budowlanych. Na działkach nr [...] ,[...] i nr [...] w K. w miejscu robót zakwalifikowanych przez PINB jako utwardzenie terenu został nawieziony żwir, który został rozgarnięty i utwardzony na całej, 4 - metrowej szerokości wydzielonego na wskazanych działkach pasa. Wykonany szlak utwardzenia odpowiada przebiegowi służebności gruntowej przejazdu i przechodu ustanowionej po tych gruntach zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt [...]. Wzdłuż tego odcinka utwardzenia zostały wykonane korytka odwadniające, z których woda trafia do wykonanego w tym celu przepustu pod działką drogową nr [...] . Zdaniem MWINB tak ustalony zakres robót wskazuje na rezultat celowo prowadzonych robót budowlanych zmierzających do tego, aby mogły po tym terenie przemieszczać się m.in. pojazdy. Skutki wykonanych robót można zakwalifikować jako wykonanie budowli o cechach drogi, stanowiącej całość techniczno-użytkową. Realizacja tego rodzaju robót budowlanych polegających na budowie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b., nie była zwolniona z obowiązku uprzedniego pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak legitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę drogi skutkować winien uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 i n. u.p.b., a nie zastosowaniem przez PINB w niniejszej sprawie trybu postępowania naprawczego scharakteryzowanego w art. 51 u.p.b. Organ II instancji wskazał ponadto na konieczność dokonania właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i prawidłowego dobrania adresatów ewentualnych obowiązków. Kwestia jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości dowodowych ustalenia osoby inwestora jako adresata ewentualnych obowiązków związanych z likwidacją skutków stwierdzonej samowoli budowlanej ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie. PINB nie wskazał przy tym na jakiej podstawie dobrał adresata swojego rozstrzygnięcia (wprawdzie o charakterze negatywnym) w osobie właśnie J.R., skoro z ustaleń organu I instancji wynikało, że wskazana osoba nie jest ani inwestorem samowoli, ani właścicielem wszystkich działek, na których wykonane zostały sporne roboty budowlane. Jak wynika z materiału dowodowego, objęta obecnym postępowaniem droga urządzona na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] wraz z przepustem na działce drogowej nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie granic tych gruntów z działkami nr [...] ,[...] ,[...] których właściciele nie zostali uznani za strony postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę spornego obiektu PINB zobligowany będzie rozważyć, czy z uwagi na sposób i odległość posadowienia drogi względem także tych działek, ich właściciele nie legitymują się własnym interesem prawnym podlegającym ochronie w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA w Krakowie J.R. , kwestionując uznanie przez organ II instancji wykonanych prac budowlanych za budowę drogi, wymagającą uprzedniego pozwolenia na budowę. W jego ocenie, przedmiotowa inwestycja jest utwardzeniem gruntu w obrębie wyznaczonego szlaku dojazdu do działki nr [...] . W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc zatem do rozpoznania skargi przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnianie wobec braku uzasadnionych jej podstaw. Podstawowym problemem prawnym w kontrolowanej sprawie jest prawidłowa kwalifikacja w świetle norm ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.) zaistniałego w rzeczywistości stanu faktycznego, a w konsekwencji m.in. prawidłowość, zgodność z prawem skorzystania przez MWINB z kompetencji zawartej w treści art. 138 §2 k.p.a. Kontrolowana decyzja organu II instancji dotyczy działek o nr [...] ,[...] i nr [...] w K. , na których dokonano utwardzenia terenu przez nawiezienie żwiru, który został rozgarnięty i utwardzony na całej 4 - metrowej szerokości wydzielonego na wskazanych działkach pasa. Wzdłuż tego odcinka utwardzenia zostały wykonane korytka odwadniające, z których woda trafia do wykonanego w tym celu przepustu pod działką drogową nr [...] . Wykonany szlak utwardzenia odpowiada przebiegowi służebności gruntowej przejazdu i przechodu ustanowionej po tych gruntach zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt [...] Sąd podkreśla, że wzdłuż tego odcinka utwardzenia zostały wykonane korytka odwadniające, z których woda wpływa do wykonanego w tym celu przepustu pod działką drogową nr [...]. Według ustaleń organu I instancji, roboty budowlane przy w/w inwestycji wykonane zostały przez J.D. i zostały zakończone jesienią 2012 r. W chwili obecnej, zdaniem organu I instancji, utwardzony pas w/w działek pozostaje we władaniu J.R. . W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie mogą zostać zakwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego - typu drogi, bowiem w trakcie ich wykonywania nie powstała infrastruktura techniczna - typu obiekty inżynierskie, urządzenia oraz instalacja, stanowiące całość techniczno-użytkową. Niemniej jednak, roboty te, jako utwardzenie terenu działki zostały zakwalifikowane przez PINB jako wykonanie "innych robót budowlanych", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (polegających na utwardzeniu przejazdu). W świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. opierając się na stwierdzonych w sprawie ustaleniach i zgromadzonym materiale dowodowym, jak również na doświadczeniu i wiedzy technicznej uznał zarazem, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Jakkolwiek w sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane, bowiem inwestor nie legitymuje się zgłoszeniem zamiaru wykonywania robót budowlanych, jak również pozwoleniem na budowę, to jednak w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , na podstawie całości zgromadzonego materiału, wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i nie zachodzi potrzeba wykonywania dodatkowych robót budowlanych czy też czynności. Organ I instancji wskazał ponadto na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym w sytuacji ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. zobligowany jest wydać decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Przeciwne stanowisko zajął organ II instancji, twierdząc, że PINB dokonał błędnej oceny materiału dowodowego w kontekście ustalenia rzeczywistego charakteru i przeznaczenia spornych robót budowlanych. Skutki wykonanych robót można zakwalifikować, zdaniem organu II instancji jako wykonanie budowli o cechach drogi, stanowiącej całość techniczno-użytkową. Realizacja tego rodzaju robót budowlanych polegających na budowie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b., nie była zwolniona, zdaniem organu II instancji, z obowiązku uprzedniego pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym kwalifikacja i ocena prawna w zakresie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej powinna nastąpić w oparciu o inną, niż przyjęta w zaskarżonej decyzji podstawę materialnoprawną. Co do zasady budowa drogi, a także jakiejkolwiek innej budowli spełniającej również funkcje komunikacyjne i transportowe stanowiłaby w takim przypadku samowolę budowlaną o znamionach określonych w przepisie art. 48 ust. 1 u.p.b. i winna podlegać likwidacji w przewidzianym w trybie opisanym w art. 48 - 49 u.p.b. Zgodnie z art. 48 u.p.b. " 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Z kolei, w myśl art. 50 u.p.b. " 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie". Artykuł 51 u.p.b. stanowi, że " 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. 2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. 3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. 7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Dokonując oceny stanu faktycznego odzwierciedlonego w aktach administracyjnych sprawy m.in. na tle powyżej przytoczonych przepisów u.p.b., Sąd przychyla się do stanowiska organu II instancji, stwierdzając, że jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Organ II instancji prawidłowo skorzystał z kompetencji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. " Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wobec uzasadnionej zmiany kwalifikacji prawnej rozważanego stanu faktycznego, organ II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i zasadą prawdy materialnej oraz istniejącym zakresem do rozpoznania mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja MWINB zawiera także zgodne z prawem i trafne w stosunku do stanu faktycznego wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W pierwszej kolejności rozważyć należało prawną kwalifikację robót budowlanych wykonanych przez inwestora, pozwalającą na ustalenie, czy w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z budową drogi, czy tylko z utwardzeniem terenu w/w działek nie spełniającym przymiotu budowy drogi - jak twierdzi organ I instancji. Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane, budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Niewątpliwie drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do pojęcia budowli (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane). W definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia budowli, katalog ten jest otwarty, przy czym objąć może jedynie obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jak przyjmuje się w judykaturze (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08; w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa,gov.pl), na gruncie ustawy Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.). W ustawie o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 zawarta została definicja drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem terenu na działkach ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] w K. , w wyniku którego w 2012 r. na odcinku szerokości ok. 4,00 m wzdłuż dz.ew.nr [...] ,[...] ,[...] powstała żwirowa utwardzona droga, wzdłuż której jednocześnie ułożono odwadniające korytka betonowe. Jak wynika z akt sprawy na przedmiotowy teren został nawieziony żwir, który został rozgarnięty i utwardzony na całej 4 metrowej szerokości wydzielonego na wskazanych działkach pasa. Wykonany szlak utwardzenia odpowiada przebiegowi służebności drogowej przejazdu i przechodu ustanowionej po tych gruntach zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt [...] W przekonaniu Sądu cel, rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych, polegający na utwardzeniu pasa w/w działek przez nawiezienie żwiru, który został następnie rozgarnięty i utwardzony na całej 4 metrowej szerokości wydzielonego na wskazanych działkach pasa a także równoczesne wykonanie rynienek betonowych służących do odprowadzania wody m.in. z drogi - doprowadził zatem do powstania obiektu budowlanego - czyli drogi jako budowli, w rozumieniu zarówno ustawy Prawo budowlane jak i ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że utwardzenie terenu a także drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi (zob. wyroki przywołane j.w.). Utwardzenie drogi może bowiem spowodować większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego niż droga gruntowa, a są to między innymi wartości podlegające ochronie w ustawie Prawo budowlane (zob. art. 5u.p.b.). Należy mieć na uwadze, że ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne. Brak definicji legalnej drogi w ustawie pozwala na szeroką wykładnię tego pojęcia odnoszącą się i mająca związek z przepisami omawianej ustawy. Na uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 99/03. Teza wyroku sprowadza się do stwierdzenia, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym i utwardzenie tym tłuczniem wykorytowanych gruntów niebędących drogą gruntową, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. nr 43 poz. 430). Zatem obowiązek wyposażenia drogi w odpowiednie urządzenia techniczne odnosi się do dróg publicznych, które aby za takie zostały uznane musza spełniać określone przepisami prawa dodatkowe warunki techniczne. Sąd w obecnym składzie przychyla się do poglądu zaprezentowanego wyroku NSA z dnia 28 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1147/13 zgodnie, z którym: "droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Wskazać też przyjdzie, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego". Podsumowując, skoro wykonane prace na w/w działkach doprowadziły do powstania obiektu umożliwiającego dojazd do położonych przy działce nieruchomości to prace te należało uznać za budowę drogi, a zatem budowli będącej obiektem budowlanym. Taki obiekt budowlany nie był, w czasie jego wykonania, zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 - 29 Prawa budowlanego). Zatem wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, które jako budowa wymagały pozwolenia na budowę - powinny zostać ocenione przez organ administracyjny jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że właściwym trybem postępowania jest jej legalizacja przewidziana w tym przepisie. Postępowanie wyjaśniające musi być zatem przeprowadzone w całości od nowa, w trybie określonym w art. 48 ust. 2 tej ustawy. Wobec powyższych ustaleń, trzeba wyjaśnić, że wskazane przez organ I instancji utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych, które zgodnie z ustawową definicją (art. 3 pkt 9 u.p.b.) zaliczane są do urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11). Skoro zatem utwardzenie terenu jako urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, to jeśli w konkretnej sytuacji faktycznej utwardzenie to nie jest powiązane z żadnym innym istniejącym obiektem budowlanym, to roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu powinny być uznane za prowadzące do powstania (budowy) samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, a to np. drogi, parkingu, placu manewrowego (art. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 6 u.p.b.). Tymczasem organ I instancji nie wskazał żadnego obiektu budowlanego, względem którego tego rodzaju utwardzenie terenu - jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. – miałoby pełnić funkcję służebną. Organ odwoławczy nie stwierdził tego rodzaju powiązania funkcjonalnego z jakimkolwiek obiektem budowlanym, które pozwalałoby na przypisanie wykonanym robotom charakteru wyłącznie urządzenia budowlanego. W konsekwencji podkreślić należy, że wykonanie przedmiotowych prac nie daje się również zakwalifikować jako utwardzenie działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy bowiem robót wykonywanych na działkach budowlanych, a z akt sprawy wynika, że działka nr [...] takiego statusu nie posiada, gdyż według ustaleń organu I instancji leży w terenach rolnych (zob. s. 2 uzasadnienie organu I instancji). Nie można również robót tych zakwalifikować jako remontu istniejącego obiektu budowlanego lub przebudowę drogi. Nawet jeśli w tym miejscu istniała nieutwardzona droga gruntowa polna czy leśna, to poprzez nawiezienie żwiru, a następni utwardzenie, czyli przystosowanie jej do przejeżdżania i przechodzenia inwestor wykonał obiekt budowlany w rozumieniu omawianych przepisów. Sama droga gruntowa niczym nie utwardzona nie jest obiektem budowlanym, który można by poddać remontowi. Podsumowując, według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, organ II instancji wskazał ponadto prawidłowo na konieczność dokonania właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i prawidłowego dobrania adresatów ewentualnych obowiązków. Zgodnie z art. 52 u.p.b. " Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". W związku z powyższym, kwestia jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości dowodowych i zgodnego z wymogami art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. ustalenia osoby inwestora jako adresata ewentualnych obowiązków związanych z likwidacją skutków stwierdzonej samowoli budowlanej - ma w kontrolowanej sprawie fundamentalne znaczenie. Organ I instancji nie uzasadnił dlaczego, z uwagi na jakie ustalenia prawne i faktyczne, wskazał jako adresata swojego rozstrzygnięcia - co prawda o charakterze negatywnym, bo nie nakładającym na niego żadnego obowiązku - J.R. - skoro z ustaleń organu I instancji wynikało, że wskazana osoba nie jest ani inwestorem samowoli, ani właścicielem wszystkich działek, na których wykonane zostały sporne roboty budowlane. Zarazem, jak wynika z materiału dowodowego, objęta obecnym postępowaniem utwardzona droga żwirowa urządzona na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] wraz z przepustem na działce drogowej nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie granic tych gruntów z działkami nr [...] ,[...] ,[...] , których właściciele nie zostali uznani za strony postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę spornego obiektu, organ I instancji powinien rozważyć, czy z uwagi na sposób i odległość posadowienia drogi względem także tych działek, ich właściciele nie legitymują się własnym interesem prawnym wynikającym z art. 28 k.p.a. a podlegającym ochronie w kontrolowanym postępowaniu. Na marginesie Sąd stwierdza, że wyjaśniony powinien być wpływ wykonania przepustu na działce drogowej nr [...] i zjazdu z utwardzonej przedmiotowej drogi na tę w/w drogę i ich ewentualne znaczenie dla przedmiotu kontrolowanej sprawy w tym m.in. na tle wypowiedzi zawartej w aktach administracyjnych, w piśmie Wójta Gminy M. z dnia 13 marca 2014 r. adresowanym do PINB, który stwierdza, "Gmina M. nie prowadzi książki obiektu drogowego zlokalizowanego na drodze [...] , gdyż nie jest to droga publiczna a gmina nie jest właścicielem obiektu. Gmina jest jedynie władającym terenem na podstawie ewidencji gruntów, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów." (k. [...] administracyjnych akt sprawy organu I instancji). Podsumowując Sąd stwierdza, że wskazania sformułowane przez organ II instancji skierowane do organu I instancji są trafne i zgodne z obowiązującym prawem i wykazują dążność do zachowania wymogu prawdy obiektywnej i zapewnienia czynnego udziału wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz wyeliminowania skutków naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla kontrolowanej sprawy a także wyeliminowania błędnego stosowania w/w przepisów prawa materialnego mającego znaczenie dla rozpatrzenia sprawy . W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona kasatoryjna decyzja organu II instancji odpowiada prawu, a poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77; art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił .