II GSK 3539/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3771/14 w sprawie ze skargi A. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. w Ł. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3771/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Łódzki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej NFZ) [...] października 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie, w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego. W postępowaniu zostały złożone dwie oferty: - B. Sp. z o. o. (dalej: uczestnik, B.), - A. w Ł. (dalej: skarżąca, A.). W rankingu otwarcia obie oferty otrzymały po 64 punkty. Komisja konkursowa wybrała ofertę B., ponieważ przedstawiono w niej korzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Decyzją z [...] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] grudnia 2011 r., oddalającą w całości odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 845/12, uchylił powyższą decyzję, wskazując, że organ dopuścił się – mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 152 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach) – poprzez niedopuszczenie do udziału w sprawie B. Sp. z o. o., czyli podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2027/12 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od powyższego wyroku. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie, decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie wniesione przez A. w Ł. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że z rankingu końcowego wynika, że obaj oferenci biorący udział w postępowaniu otrzymali po 64 pkt. Oferta strony wnoszącej odwołanie nie została wybrana, bowiem wybrano ofertę, która uzyskała najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i w konsekwencji została uznana za korzystniejszą. Organ zauważył, że cena oferowana przez B. była w ramach okresu rozliczeniowego niższa o 343 344,60 zł niż cena oferowana przez skarżącą, co oznacza, że oferta B., przedstawiała korzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Organ nie podzielił zarzutu naruszenia przez komisję konkursową art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie w toku postępowania przeprowadzenia negocjacji z obydwoma oferentami. Uznał, że przeprowadzenie negocjacji nie mogło mieć wpływu na wynik końcowy w ocenie punktowej ofert w zakresie kryterium ceny, ponieważ obaj świadczeniodawcy uzyskali za to kryterium maksymalną ocenę punktową. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia przez komisję konkursową art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie oferty B., ponieważ w jego ocenie oferta ta nie zawierała rażąco niskiej ceny, a postępowanie konkursowe przeprowadzono z zachowaniem zasad ustanowionych w art. 134 ustawy o świadczeniach. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że postępowanie konkursowe przeprowadzono z poszanowaniem zasad równości i uczciwej konkurencji wskazanych w art. 134 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sądu I instancji oceny ofert i liczenia punktacji dokonano z uwzględnieniem wszystkich elementów wykazanych w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ. WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach przez nieodrzucenie oferty B. z uwagi na rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i jej obniżenie niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego. W ocenie Sądu z ofert wynika, że różnica w cenie między B. a skarżącą przy wartości zamówienia 4.827.174 zł wyniosła 343.344,60 zł. Z treści decyzji wynika zaś, że organy dokonały analizy prawidłowości oceny przez komisję konkursową dokumentacji postępowania w obszarze kalkulacji kosztów, konkludując, że słusznie uznano na etapie postępowania przetargowego, iż oferowane przez B. ceny nie są rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia oraz przedstawiają kwoty wystarczające do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Zdaniem Sądu taki zakres postępowania organów odpowiada w pełni celom ustawy. W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Prezes NFZ szczegółowo wyjaśnili przyczyny niedokonania wyboru oferty złożonej przez skarżącą. Postępowanie konkursowe przeprowadzone przez Komisję konkursową, jak również działanie organów I i II instancji, w związku z odwołaniem wniesionym przez stronę od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, nie naruszyło obowiązujących przepisów prawa, co oznacza, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo tego, że w następstwie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 845/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2027/12 Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uwzględnił odwołanie skarżącej i uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, co w świetle art. 154 ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej winno wiązać się z ponownym przeprowadzeniem postępowania w trybie tej ustawy, czego organ nie uczynił, a WSA w Warszawie istnienie tego obowiązku pominął; art. 154 ust. 7 w zw. z art. 144 pkt 1 i art. 145 ustawy o świadczeniach poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przyjęcia, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa NFZ od decyzji organu I instancji w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasatoryjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w postępowaniu w sprawie zawarcia urnowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 2. prawa materialnego: a) art. 149 ust. 1 pkt. 4) i 7) ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż zaproponowanie w ofercie złożonej przez B. ceny niższej niż wskazana w warunkach postępowania konkursowego cena minimalna nie stanowi rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia i w związku z tym oferta złożona przez ww podmiot nie podlegała odrzuceniu b) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieodrzucenie w postępowaniu o zawarcie umowy z zakresu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oferty B. zawierającej propozycję ceny poniżej ceny minimalnej określonej w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert gwarantuje zachowanie reguł uczciwej konkurencji i nie powoduje uszczerbku w interesie prawnym oferenta, który nie obniża oferty w stosunku do poziomu ceny minimalnej c) § 1 pkt 3 zarządzenia Prezesa NFZ Nr 54/2011/DSOZ poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż zaoferowana cena o wartości poniżej ceny minimalnej określonej w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, jest kwotą wystarczającą do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w ramach ratownictwa medycznego oraz iż określone w ramach kryteriów ewaluacji pojęcie ceny minimalnej dopuszcza przyjęcie ofert z ceną niższą aniżeli minimalna W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż kontrola kasacyjna przebiega wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że sąd kasacyjny nie dokonuje ponownego badania sprawy w jej całokształcie, lecz ocenia legalność decyzji pośrednio poprzez zaskarżony kasacyjnie wyrok z perspektywy zarzutów postawionych w ramach wybranych podstaw (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.). Co istotne, w sprawie z wniesionej przez A. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w warunkach związania wyrokiem NSA z 11 marca 2014 r. w granicach zakreślonych tym wyrokiem, skargą kasacyjną oraz wyrokiem WSA z dnia 28 sierpnia 2012 r. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uznał, że decyzja rozstrzygająca postępowanie w sprawie zwarcia umów o udzielanie określonych konkursem świadczeń opieki zdrowotnej nie narusza prawa. Sąd nie zgodził się, że zaistniała okoliczność rażąco niskiej ceny i ustawienia jej poniżej dopuszczalnego progu uzasadniające odrzucenie oferty spółki B., podkreślając, że przeprowadzenie negocjacji nie było obowiązkiem, lecz uprawnieniem organu, z którego mógł nie skorzystać. Skarga kasacyjna w pierwszym rzędzie zarzuca naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. wiążąc ten zarzut z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wobec uwzględnienia odwołania, organ zobowiązany był zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach ponownie przeprowadzić postępowanie o zawarcie umowy, czego nie uczynił i co Sąd I instancji pominął. Zarzut pominięcia tej kwestii przez WSA okazał się zasadny. Jak wynika ze stanu faktycznego, który przyjął Sąd I instancji za podstawę orzekania, na etapie zainicjowanego przez skarżącą A. postępowania, po wydanych przez WSA (sygn. akt VI SA/Wa 845/12) i NSA (sygn. akt II GSK 2027/12) wyrokach, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił w całości decyzję oddalającą odwołanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Co istotne, u podstaw uwzględnienia odwołania legła wskazywana w obu wymienionych wyrokach okoliczność nieuwzględnienia w postępowaniu spółki B., która wygrała konkurs, a organ, wskazując na procesowe wyłącznie powody uwzględnienia odwołania, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 k.p.a. Podnoszona przez skarżącą okoliczność w ogóle nie była przedmiotem rozważań Sądu I instancji i już tylko z tego powodu nie może być przedmiotem oceny sądu kasacyjnego. Odnosząc się do charakteru prowadzonego postępowania w sprawie ze złożonego przez świadczeniodawcę w oparciu o art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach odwołania w sprawie podjętego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że kwestia ta została wyjaśniona w przywołanym wyżej wyroku NSA. Powtórzyć należy, że mimo iż w dziale VI ustawy o świadczeniach, regulującym postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, brak jest odesłania do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, to wszakże przepisy ustawy o świadczeniach stosowania k.p.a. nie wyłączają. Powyższe wraz z treścią art. 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu) zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, prowadzi do wniosku, że przepisy k.p.a. należy stosować w regulowanym ustawą o świadczeniach postępowaniu, jeśli ustawa ta nie reguluje pojedynczych kwestii odmiennie (podobnie: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12; publ. ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 94; a także dost. w CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy oświadczeniach oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach ustawą o świadczeniach nieuregulowanych. Zagadnieniem wątpliwym w sprawie jest, w świetle zarzutów kasacyjnych, okoliczność nieuwzględnienia przez WSA wynikającego z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania, nie zaś ponownego rozpatrzenia sprawy jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4 przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przy czym do postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 i art. 145 w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei przepis art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji w ogóle nie oceniał i nie odniósł się do kwestii prawidłowości postępowania organu w kontekście art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nakazującego ponowne przeprowadzenie postępowania, w sytuacji gdy organ uwzględnił odwołanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r.), co doprowadziło do ponownego rozpatrzenia sprawy i ponownej analizy materiału dowodowego z udziałem spółki B., nie zaś do ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy. Powyższego błędu nie może sanować Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego powodu, ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni prawidłowość działania organu w świetle nakazu ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy znajdującego swoje oparcie w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Sąd, uwzględniając całokształt okoliczności znajdujących wyraz w aktach sądowoadministracyjnych i administracyjnych sprawy, rozważy, jak należy rozumieć "uwzględnienie odwołania", o którym mowa w cyt. wyżej przepisie i w wyniku tej wykładni oceni, czy prowadzone ponownie przez organ postępowanie o rewizyjnym charakterze było zgodne z prawem. Sąd weźmie pod uwagę całokształt okoliczności, jakie miały miejsce w kontrolowanej przezeń sprawie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za chybione. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że oferta cenowa spółki B. ustawiona była na niższym niż dopuszczalny konkursem poziomie i była rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia, co winno było skutkować odrzuceniem oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach. Inne stanowisko Sądu w tej kwestii narusza, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ten przepis oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz § 1 pkt 3 zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ przez ich wadliwe zastosowanie. Tak zakreślona kontrola kasacyjna w części odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego, bez odwołania się do naruszenia przepisów procesowych, tj. naruszenia przez organ art. 80 k.p.a., zaś przez WSA art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może dać oczekiwanych rezultatów; zarzuty dotyczą wszak dokonanej przez WSA oceny ustaleń w świetle przepisów, których naruszenie się zarzuca. Zasadniczym jednak mankamentem zarzutu postawionego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest niedostrzeżenie tych przepisów cyt. zarządzenia Prezesa NFZ, które wprost odnoszą się do sposobu oceny ofert pod względem kryterium ceny, a są to § 1 ust. 3 oraz załącznik nr 1 i 2 do tego zarządzenia. Zrozumiałe jest, że ich jednolite rozumienie i stosowanie przez organ wobec wszystkich świadczeniodawców biorących udział w konkursie ma bezpośredni związek z ustanowionym art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach nakazem równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i uczciwej konkurencji. Nie można nie dostrzec, że WSA odpowiadając na zarzuty wadliwej oceny kryterium cenowego, w wyniku której nie została wyeliminowana oferta spółki FaB., objaśnił wyczerpująco powody ich niezuwzględnienia. Tymczasem, śledząc uzasadnienie skargi kasacyjnej, zauważyć można, iż skarżąca kasacyjnie kieruje swoje zastrzeżenia nie do Sądu, lecz do organu, który – jak twierdzi – konstruuje w pkt 4 załącznika nr 2 do zarządzenia równania przyznające taką samą liczbę punktów dla ofert z ceną minimalną, jak i z tą poniżej minimalnej, przez co pozbawia kryterium ceny znaczenia decydującego i dopuszcza ceny dumpingowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak prowadzona narracja kwestionuje w istocie wykonanie przez Prezesa NFZ upoważnienia z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. przez przyjęcie kryterium oceny ofert w części kryterium cenowego w sposób naruszający podstawowe zasady postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, a odpowiadającego jej zarzutu w skardze kasacyjnej dopatrzyć się nie można. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a i w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.). Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika, ustanowionego na etapie postępowania kasacyjnego, reprezentującego stronę za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed NSA (240 zł).